Opinião

RAUL VELLOSO

O grande drama vivido hoje por certos segmentos de atuação do setor público, como os da infra-estrutura de transportes e da defesa, é o de que são remotas as chances de esses setores virem a ocupar, proximamente, espaço mais expressivo no orçamento federal. Isso se deve à crise fiscal brasileira, ou às dificuldades de o Governo lidar com dois problemas centrais nessa área: o da elevada dívida pública e o da excessiva rigidez orçamentária. Na verdade, o primeiro problema se mistura com o outro, pois a rigidez do orçamento se manifesta em parte pela grande fatia destinada ao pagamento de parcela do serviço da elevada dívida pública, sem chance clara de se reduzir no curto prazo.

DIAGNÓSTICO E EVOLUÇÃO RECENTE DA ECONOMIA BRASILEIRA

Na raiz do processo, contudo, está a parcela muito alta destinada a “pagamentos a pessoas”, ou seja, os relativos às despesas nas áreas de assistência social, previdência – inclusive dos servidores – e pessoal em atividade. Como é praticamente impossível remover das respetivas folhas de pagamento os beneficiários de programas sociais (inclusive os de renda mínima), os aposentados e pensionistas e o pessoal em atividade (que ganhou “estabilidade” após 1988), a não ser por sua iniciativa ou morte – e são muito fortes as pressões políticas para aumentar os valores unitários desses pagamentos acima da inflação (sem falar nas pressões para ampliar seu escopo) – o peso desses gastos no total da receita só tem crescido. Trata-se de um enorme e crescente passivo financeiro adicional (em boa parte uma espécie de passivo assistencial) que o governo vem assumindo nos últimos anos.
No ano passado, a soma da parcela da receita líquida da União destinada ao serviço da dívida (13%), com as destinadas ao pessoal ativo (13%), a inativos e pensionistas (13%) e a assistência e “previdência social” (41%, sendo 20% para assistência e 21% para previdência propriamente dita)1 pulou para 80%, depois de ter atingido 44% em 1987,2 um ano antes da constituição. Ou seja, quase dobrou em apenas dezasseis anos.

O que significa isso em termos de atendimento a pessoas? Se forem somados os beneficiários dos programas assistenciais com os dos benefícios subsidiados pelo INSS, chega-se ao montante de 21,3 milhões de pessoas recebendo benefícios assistenciais ou subsidiados em 2003, contra apenas 5,2 milhões em 1987. Os cerca de 5 milhões de 1987 referem-se aos benefícios de 1 Salário Mínimo (SM) pagos pelo INSS, constituídos basicamente de benefícios urbanos. Já os 21,3 milhões de 2003 são decompostos da seguinte forma:

Com exceção do seguro-desemprego, em que os pagamentos médios são ao redor de 1,5 SM, todos esses programas pagam 1 SM aos beneficiários, por exigência constitucional.
Quanto aos benefícios acima de 1 SM pagos pelo INSS, que são os benefícios previdenciários propriamente ditos, o total de atendimentos aumentou de 6,2 milhões, em 1987, para 7,3 milhões no ano passado.
Adicione-se à conta acima indicada a parcela destinada à saúde (que, pela Emenda Serra, vem tendo de crescer à mesma taxa do PIB nominal, desde 2000): isso resulta hoje em novo subtotal, altamente rígido, de 89% do total da receita. Em outras palavras: praticamente 90% da receita são destinados a pagamentos altamente rígidos. Obviamente, os 11% restantes são distribuídos entre a manutenção dos órgãos, outros programas de duração continuada de todos os ministérios (exceto Previdência, Desenvolvimento Social e Trabalho), “demais despesas correntes” e os gastos com investimentos, que, por terem se tornado residuais, acabaram igualmente rígidos. Dessa forma, em 2003, as demais despesas correntes se situaram em apenas 9% e os investimentos em 2% da receita total, sendo gritante o contraste com os pesos desses dois itens no total da receita em 1987: 44% e 16%, respectivamente.
O quadro de rigidez orçamentária completa-se com a constatação de que, pela natural resistência do setor privado, muito dificilmente o Governo conseguirá aumentar a carga tributária, a partir dos elevados níveis atuais, depois de vários anos de aumento contínuo. A arrecadação global de impostos subiu um pouco mais o ano passado, conforme acaba de divulgar a Secretaria da Receita Federal, atingindo 35,7% do PIB. Em relação a 1987, a receita líquida da União, por exemplo, aumentou de 14,4% do PIB para 19,2% do PIB no ano passado. Expresso em termos do valor do PIB do ano passado, este aumento representou adição anual de recursos da ordem de R$ 74 bilhões aos cofres da União em 16 anos.

PERSPECTIVAS DA EVOLUÇÃO DA DÍVIDA.

Sendo a dívida pública muito elevada, o controle da evolução dessa variável requer pagamentos expressivos do seu serviço com recursos próprios. No momento, a União destina 13,3% de sua expressiva receita não-financeira líquida, de R$ 300 bilhões, para essa finalidade, e só poderá reduzir esses pagamentos quando for possível pagar juros reais mais baixos no seu serviço (deixando de fora, naturalmente, a hipótese de calote). De dezembro de 1994 a dezembro de 2003, a dívida pública consolidada passou de 30% do PIB para 57% do PIB, ou seja, praticamente dobrou, mesmo quando se descontam a inflação e o crescimento real do PIB verificado no período.

Um terceiro problema, que na verdade decorre dos demais, é a constatação de que há muito a dívida tem estado altamente sensível à evolução do quadro macroeconômico. Isso se dá porque o Banco Central não consegue colocar papéis com juros pré-fixados em montante expressivo, sendo, dessa forma, levado a vender enorme volume de papéis pós-fixados. No momento, o peso total dos papéis pós-fixados na dívida global é da ordem de 87%, sendo 34% do total ligados à taxa de câmbio e 53% à taxa básica do Banco Central, a taxa SELIC – mais conhecida como overnight.
Na primeira fase do Plano Real (1995-1998), a dívida subira de 30% para 42% do PIB, basicamente por não ter havido pagamentos de dívida com recursos próprios – o saldo primário médio se situou em – 0,2% do PIB – e porque a SELIC real média, ao se situar em 22,4% ao ano, deve ter sido uma das mais elevadas do mundo ocidental. Nessa fase, como a taxa de câmbio real praticamente não se alterou, a evolução dessa variável não afetou a da razão dívida/PIB.
Na fase II do Plano Real (1999-2002), graças à mudança do regime cambial e à geração de superávits primários elevados, a SELIC real pôde cair a menos da metade da média da fase anterior
– caiu a 10,6% ao ano. Os superávits primários médios atingiram a marca de 3,6% do PIB, mas a taxa de câmbio real – câmbio nominal deflacionado pelo IPCA – aumentou 127% quando se compara a média verificada em 1995-1998 com o valor observado em dezembro de 2002. Nessa última fase, o peso da parcela da dívida líquida global do setor público ligada ao dólar norte-americano aumentou para 47% do total. Por conta disso tudo, a razão dívida/PIB aumentou de 42% para 56% do PIB ao final de 2002.
Em resumo, na primeira fase predominaram os efeitos dos altos juros internos (basicamente para sustentar o regime de câmbio quase fixo da época) e dos resultados fiscais precários. Na segunda, foi a vez dos efeitos da taxa de câmbio, que precisava se ajustar para reverter os elevados déficits da conta-corrente do Balanço de Pagamentos da fase precedente, e passou a absorver o impacto das mudanças da percepção de risco do País (papel antes desempenhado pelo estoque de reservas internacionais). É fato que o regime de câmbio não é mais o regime quase fixo do primeiro mandato do governo Fernando Henrique Cardoso (o que libera as taxas de juros da função de atrair dinheiro externo) e que o realinhamento cambial básico já ocorreu. Assim, dados os elevados superávits primários atuais, pressões altistas sobre a dívida só ocorrerão em face de mudanças desfavoráveis na percepção de risco do País (que leva à subida do câmbio e, eventualmente, da SELIC).

Projeta-se um superávit primário global do setor público brasileiro de 4,3% do PIB nos próximos anos. Partindo da última razão dívida/PIB disponível (56,6% do PIB em abril), é fácil demonstrar que a razão dívida/PIB deveria tender, a partir de agora, a cair seguidamente (ainda que de forma gradativa), mesmo para uma SELIC real média de 10% ao ano (a SELIC real média foi de 10,6% ao ano em 1999-2002). Para isso, bastaria que a taxa real de câmbio ficasse constante (algo que parece razoável na fase pós realinhamento) e a taxa de crescimento do PIB se situasse algo acima da média do período 1995-2002 (quando ficou em 2,3% ao ano). O grande drama, aqui, é a alta sensibilidade da razão dívida/PIB a pequenas mudanças tanto na SELIC como na taxa de câmbio, devido aos elevados pesos dos componentes da dívida ligados a essas duas variáveis. Assim, tanto é possível o País resvalar num círculo virtuoso (a partir de quedas da taxa de risco), como num círculo vicioso de risco alto/câmbio alto/juros altos/dívida alta/risco alto, quando se fazem presentes choques desfavoráveis de expressão relevante. Isso ocorre porque, mesmo nos melhores momentos, as taxas de risco do Brasil continuam bastante elevadas, por todo o difícil quadro retratado neste artigo.

A julgar pelas expectativas anteriores, o que a administração da Fazenda conseguiu no ano passado foi um verdadeiro milagre. Paralelamente, a gestão das contas do Tesouro Nacional tem sido irrepreensível na busca de resultados fiscais compatíveis com equilíbrio macroeconômico, desde o início do mandato do atual Governo, mantendo, em grande medida, o mesmo tipo de comportamento da gestão anterior.

O Ministério da Fazenda resolveu aumentar o valor do superávit primário (excedente de receitas sobre despesas não-financeiras) que havia sido combinado anteriormente com o Fundo Monetário Internacional, e produziu resultado acima da própria meta ampliada. Além disso, o ministro da pasta colocou todo seu empenho junto ao Congresso com vistas à aprovação das reformas previdenciária e tributária.
Assim, tudo parecia correr muito bem no início do ano, quando dois choques de forte impacto se fizeram sentir na economia brasileira. Um deles teve a ver com problemas de origem externa e também interna, e se transmitiu, simultaneamente, pela subida das taxas de risco-Brasil, das taxas de câmbio e das taxas de juros de mercado. O outro, originado do petróleo, manifestou-se pela iminente deswcida dos preços internos dos combustíveis.

O choque do petróleo é o que deve causar menos estrago, ao contrário do que poderia parecer à primeira vista. Não porque o problema do petróleo seja trivial. Segundo analistas de renome internacional, há hoje enorme abundância de petróleo frente à expressiva demanda internacional. A diferença é que hoje o Brasil é quase auto-suficiente em sua produção, e é a União, que está à cata de novos recursos, quem vai se beneficiar de mais um realinhamento de preço dos combustíveis, que acaba de ocorrer. Se fosse como nos idos de setenta, quando se deram as duas grandes e famosas crises do petróleo, e produzíamos bem menos, a população teria motivo para ficar mais assustada.

A deterioração do cenário macroeconômico tem raízes externas e internas. Em relação ao quadro em vigor no início do ano, a iminente subida das taxas de juros americanas, combinada com a crise do petróleo, implicará maior inflação e menor crescimento mundial, além de reduzir a atratividade das aplicações financeiras em economias de risco alto, como a brasileira. Já aqui dentro tivemos a deterioração do quadro político, somada às fortes pressões sobre o caixa governamental e ao chamado fogo amigo dirigido ao ministro Antônio Palocci, sem falar em crescentes manifestações contrárias ao setor privado de setores do governo. Tudo isso contribuiu para:

(1) trazer novas dúvidas sobre a sustentabilidade da dívida pública; e

(2) desestimular novos investimentos privados.

Diante da intensidade dos choques, mesmo a eficiente gestão do ministro à frente da Fazenda e a defesa intransigente da política anti-inflacionária, de parte do Banco Central, foram incapazes de evitar a deterioração da situação macroeconômica. Assim, de janeiro para cá, o quadro róseo do ano passado vem sendo aos poucos revertido. A taxa de risco-Brasil, que em janeiro se situara em 4% ao ano, registra hoje valores próximos de 7% ao ano, valor esse não muito diferente da média das taxas de risco-Brasil de todo o período 1995-2003. Da mesma forma, tanto a taxa de câmbio quanto os juros de mercado estão bem acima de seus valores do início do ano, refletindo a intensidade da crise.
Isso tudo comprova a fragilidade da situação econômica do País, em que pesem os avanços obtidos.

OPÇÕES DE POLÍTICA ECONÔMICA

O Brasil conseguiu finalmente equacionar o problema inflacionário, tem hoje um regime cambial que funciona a contento (o que garante situação confortável nas contas externas e libera a taxa de juros do papel de atrair recursos externos de curtíssimo prazo) e conseguiu gerar saldos fiscais elevados inéditos. Por último, eliminou-se das taxas de risco do País o componente associado ao temor de que um governo comandado por um partido de esquerda com um operário na presidência seria um governo de ruptura com o novo modelo de integração econômica em implantação desde o início dos anos noventa.
Restam, contudo, problemas fundamentais: dívida pública alta e muito sensível à evolução da economia no curto prazo; altíssima
rigidez orçamentária, em vista de excessivos pagamentos diretos a pessoas (principalmente os benefícios assistenciais e subsidiados e a despesa com a previdência de servidores); investimentos públicos praticamente esgotados e precária atuação do governo em áreas de tradicional ocupação pelo setor público, como o da defesa; e reformas incompletas e ambiente hostil ao investimento privado (temas praticamente não abordados neste artigo). Tudo isso se traduz em elevada percepção de risco, em que pesem os sucessos alcançados até o momento, fazendo com que sejam muito elevadas, em termos internacionais, as menores taxas de juros admissíveis no momento para o País. A fórmula do crescimento passa inicialmente pela redução do risco-Brasil, a ponto de viabilizar taxas de juros reais não tão acima das praticadas por países emergentes que concorrem conosco, como o México, por exemplo. Só assim poderemos ingressar em um círculo virtuoso de menor dívida pública/menor risco/menores juros/maior crescimento no curto prazo.

Para continuar derrubando o risco, além de cuidar do longo prazo (reformas microeconômicas), é preciso aprofundar reformas com impacto nas contas públicas ou tomar medidas capazes de demonstrar que, nos próximos anos, o setor público terá condições de cortar certos tipos de gastos, em escala expressiva.
Diante do papel crucial da rigidez orçamentária nesse diagnóstico, a saída é implementar políticas capazes de reduzi-la, principalmente no que se refere à excessiva concentração de gastos em benefícios assistenciais e subsidiados. Não se trata de cortar pura e simplesmente gastos como esses, mas encontrar formas de fazer mais (diante das carências) gastando menos.
Além disso, importa menos fazer isso imediatamente, pois há óbvias restrições políticas, mas consolidar uma tendência nessa direção.

A desvinculação da atualiação dos benefícios assistenciais e subsidiados do reajuste do Salário-Mínimo é um exemplo de medida coerente com esse objetivo. A viabilização da contribuição sobre os rendimentos dos inativos do serviço público é outra.
Esse esforço deve ser complementado com a melhoria do ambiente para investimentos privados, deixando ao setor público a ocupação apenas dos setores em que tradicionalmente inexistem incentivos suficientes para o setor privado investir.
Este artigo se completa com dois apêndices, o primeiro sobre a derrocada dos investimentos públicos e o segundo sobre as dificuldades para introduzir uma contribuição sobre inativos no serviço público, peça fundamental na política de ajuste fiscal em curso.

APÊNDICE 1: A DERROCADA DOS INVESTIMENTOS PÚBLICOS

Há bastante tempo o Estado brasileiro vem deixando de lado a aplicação de recursos em investimentos em geral, programas de desenvolvimento como os de crédito agrícola e outros segmentos fora da chamada área social, para concentrar seus gastos em assistência social, subsídios a certos segmentos da população e previdência em geral. Além disso, mais recentemente o setor público teve de passar a destinar parcela relevante de recursos para a administração da gigantesca dívida que se acumulou principalmente nas duas últimas décadas.
A queda dos investimentos federais, em geral, e da área de transportes em particular, é um dos principais sinais de que existem enormes carências na área de infra-estrutura. Nesse segmento, por razões conhecidas amplamente, nem sempre as atividades são privatizáveis ou suscetíveis a expansão via investimento privado. O mesmo ocorre em relação à área de defesa, que em 2003 foi o terceiro item de maior peso na estrutura de investimentos da União (perdendo apenas para os setores de transportes e saúde).
Para o conjunto das esferas governamentais (União, Estados e Municípios, mas sem as empresas estatais), os levantamentos do IBGE, que só vão até 1999 (veja gráfico 2), mostram duas fases de derrocada dos investimentos públicos:
I – de 1976 a 1983, quando os investimentos caíram de 4% do PIB para 2% do PIB, auge da crise do México;
II – das vésperas do Plano Real (quando voltaram a níveis próximos de 4% do PIB) até 1999, primeiro ano de grande ajuste fiscal, já sob o manto do acordo com o FMI, quando voltaram à metade disso.
A derrocada dos investimentos deu-se basicamente na União.

APÊNDICE 2: CONTRIBUIÇÃO JUSTIFICADA OU MERA PERSEGUIÇÃO?

É de suma importância a iminente decisão do Supremo Tribunal Federal sobre a possibilidade de se cobrar uma contribuição de 11% sobre a remuneração dos inativos civis do serviço público que ganham acima de um determinado limite de isenção. Esta é uma forma indireta de cortar um dos itens de maior peso na despesa não-financeira federal, como se viu anteriormente. O governo tentou cobrar antes esse tipo de contribuição por meio de lei ordinária. Na virada para 1999, o STF disse que a lei aprovada não valia, por se tratar de matéria constitucional. Era a gota d’água que faltava para explodir a crise cambial que quase trouxe a hiperinflação de volta (janeiro de 1999). Os mercados perceberam que a rigidez das contas públicas era bem mais alta do que se imaginava.

Indo direto ao ponto, o grande drama da situação dos inativos e pensionistas da União (IPU), civis e militares, é que hoje, mesmo havendo contribuição dos servidores ativos (que pagam 11% de sua remuneração, algo que vigora desde o início da década de noventa), a União banca cerca de 89% da despesa com os inativos, pois há aproximadamente 1 IPU para cada funcionário ativo e os IPU ganham praticamente o último salário percebido na ativa. Dito de outra forma, como se viu acima, o peso dessa despesa no orçamento federal é muito elevado, e trata-se do segundo item de maior crescimento. Adicione-se o fato de que são pouquíssimos os países do mundo que pagam aposentadoria integral (dentro desse grupo, talvez sejamos o de maior peso econômico), algo que a comunidade financeira internacional encara como privilégio descabido.
Daí, de duas, uma: ou os inativos passam a pagar uma parte da conta, ou a sociedade arca com tudo. Como o contexto atual, marcado pela busca de maior integração com o resto do mundo, é de redução da dívida pública (o que requer excedentes fiscais crescentes) e de recuperação dos gastos de investimentos (que já chegaram ao “fundo do poço”), se desejamos inflação baixa e a retomada do crescimento econômico, a carga tributária tem de aumentar ou os demais itens de maior peso na pauta de gastos correntes (exatamente os costumeiramente denominados de “gastos sociais”) têm de ceder maior espaço para os IPU, o que revela um dilema agudo. Não é por outro motivo que o partido dominante no atual governo, de fortes e tradicionais ligações com o segmento dos servidores públicos, teve de buscar novas forças para aprovar a emenda constitucional que, entre outros importantes ajustes no regime previdenciário dos servidores, criou a contribuição dos inativos no Congresso Nacional no ano passado.

O dilema se torna ainda mais acirrado quando se leva em conta a situação tanto dos servidores mais antigos, oriundos do velho regime estatutário, como dos que ingressaram após os anos oitenta, que deverão continuar resistindo fortemente à obrigação de contribuir depois de se tornarem inativos. Os primeiros nunca pagaram contribuição, mas alegam ter ingressado na época em que a aposentadoria integral era vista como mera compensação pelos salários baixos que o setor público pagava durante a ativa. Já os segundos argumentam que, para cobrir suas aposentadorias, basta contribuir durante 35 anos com 11% de suas remunerações, algo que a maioria de seu grupo tenderá a fazer. Com efeito, se essa contribuição fosse adicionada a uma hipotética contribuição do empregador nos moldes da que é paga ao INSS, o produto da aplicação das receitas dessas contribuições nos mercados financeiros renderia provavelmente algo acima do que eles vão receber quando se aposentarem pelas regras vigentes.
Sendo assim, por que a despesa com os IPU pesa tanto no orçamento? A resposta, na verdade, é simples, mas o assunto é pouco discutido nos fóruns pertinentes. Tudo começou com o fim da contratação sem concurso pela CLT, que havia sido introduzida pelo regime militar de 1964 no texto da Constituição de 1988. O que se queria lá atrás (tratava-se do famoso decreto-lei 200) era pagar maiores salários aos servidores, e atrair melhores quadros para as funções públicas, mas tendo o cuidado de não criar um problema futuro para as contas governamentais. A exemplo do setor privado, as aposentadorias ficariam a cargo do INSS e as carreiras mais nobres teriam o complemento de aposentadoria com base em fundo de pensão de direito privado, nos moldes das estatais. E tudo isso estaria dimensionado para não comprometer excessivamente os orçamentos correntes. Por pressão/lobby de segmentos difíceis de identificar, a lei federal que regulamentou o novo regime estatutário único, pós-1988, terminou incorporando-o ali, e, obrigatoriamente, todos os regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT) que havia à época, dando-lhes o direito à estabilidade no emprego, à aposentadoria integral e a receber de volta tudo que tivessem aplicado em fundo de pensão, algo que a quase totalidade das administrações estaduais e municipais terminou acompanhando nas suas respectivas searas. Com base nisso, e também porque há outras “janelas” similares de transferências de servidores regidos pelo INSS para o regime estatutário com aposentadoria integral, aumentou muito a quantidade de inativos e pensionistas, nos últimos anos, com salários mais altos que os velhos estatutários e sem que tivesse havido contribuições capazes de bancar essas aposentadorias, em contraste com o que ocorre, atualmente, com os ingressados após a década de oitenta.
Na União, estima-se que cerca de 400 mil servidores ex-CLT teriam passado instantaneamente para o regime estatutário só por causa da alteração constitucional acima indicada. Diante disso, o total de IPU passou de 542 mil em 1991, época da edição da nova lei dos estatutários, para 940 mil em 2002, diminuindo a proporção de ativos para inativos/pensionistas pela metade (de 1,89 para 0,91) em apenas onze anos. Por conta disso, o peso dessa despesa passou de 6,2% da despesa não financeira total, em 1987, para os 23,4% do ano passado, conforme ilustra o gráfico 1.
Nesses termos, a cobrança da contribuição sobre os inativos, introduzida na Emenda Constitucional n. 41/2003, parece fazer sentido, pois deixa de fora praticamente todo o contingente dos estatutários antigos (que são da época em que a razão inativos/ ativos era bem mais baixa), e deixa em aberto a possibilidade de o Governo compensar os ingressados após a década de oitenta por meio de reajuste de salário ou maior contribuição para fundo de pensão complementar.

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