Opinião

MÍRIAM LEITÃO

O Brasil enfrentou e venceu assombrosos desafios nas últimas décadas e tem uma coleção impressionante de indicadores para mostrar a dimensão das mudanças que empreendeu com sucesso. Venceu três décadas e meia de inflação crônica arquitetando um plano engenhoso, que completa dez anos. Foi o país do mundo que mais fortemente derrubou a mortalidade infantil nas últimas duas décadas. Deu passos decisivos para a redução da desigualdade no início da vida escolar com o esforço de pôr toda criança na escola. Em vinte anos, saiu da desordem fiscal — quando o país tinha três orçamentos e uma conta conjunta entre o Banco do Brasil e a autoridade monetária — para a era da Lei de Responsabilidade Fiscal. Na área política, ampliou de forma notável a abrangência do voto popular. Na eleição de Jânio Quadros, estavam aptos a votar apenas 15% dos brasileiros; na eleição do presidente Lula, 65% dos brasileiros. Em 1991, o Brasil tinha 18 municípios com alto Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) da ONU; em 2000, já eram 558. No outro extremo, o número de municípios com baixo IDH caiu de 1001 para 22 na década.
São inúmeros os avanços institucionais, sociais, políticos e demográficos a comemorar. Mas aqui se trata de falar dos enormes e também assombrosos desafios que temos pela frente. Um deles angustia o país e particularmente as Forças Armadas. A cada dia a população demanda mais dos militares. Mais recentemente, as Forças Armadas estavam nas ruas de quatro capitais. Em São Paulo, para garantir a segurança do encontro da UNCTAD; em Teresina e Belo Horizonte, para substituir as forças policiais em greve; e, de maneira mais discreta, no Rio de Janeiro. Estão sendo requeridas como uma panacéia para os aflitivos problemas de segurança do Rio de Janeiro. No entanto, não é segredo para ninguém que as Forças Armadas têm poucos recursos, estão com armamentos obsoletos, soldos baixos e investimentos insuficientes.

Nada difere as Forças Armadas de outros setores do País. Estamos todos presos no mesmo atoleiro: a crise fiscal do Estado. O país, durante muito tempo, resolveu seus problemas de financiamento através da inflação e do descontrole das contas públicas. Agora não consegue mais. O ambiente de recursos escassos não é apenas conjuntural; é um constrangimento com o qual o Brasil terá que continuar convivendo.

Engana-se quem pensa que é possível aumentar de forma substancial o gasto com qualquer setor no Brasil. Dificilmente as Forças Armadas poderão ter uma fatia maior do que têm atualmente do bolo orçamentário. A única esperança que resta é que a retomada do crescimento permita aumentar a arrecadação, o que elevaria em termos absolutos os gastos com todos os setores. A crise fiscal está conosco e conosco permanecerá. Será preciso redefinir prioridades, escolher urgências, cortar gastos dispensáveis, aumentar a eficiência dos gastos. Mas é impensável imaginar-se que as Forças Armadas terão mais do que a cota que recebem atualmente do Orçamento da União. Como todos os outros setores, o desafio no setor militar é de melhorar a produtividade dos recursos que recebe.

A Constituição de 1988, redigida em meio à desordem inflacionária, foi feita com um abrumador desconhecimento dos limites fiscais do Estado. Assim, os constituintes ampliaram gastos e deveres da União, descentralizaram recursos e mantiveram concentrados os deveres, consagraram direitos de discutível legitimidade — como os que transformaram em estatutários os servidores celetistas — e deliberaram sem qualquer noção da restrição fiscal. As longas décadas de desordem fiscal e os equívocos de alguns planos econômicos produziram um volume assustador de dívidas ocultas, os chamados “esqueletos”. A isso se somou o rombo nos bancos públicos federais e estaduais, usados durante décadas como fonte de emissão primária pelos governos federal e estaduais. Só o Banespa produziu um rombo que chegou a R$ 50 bilhões no momento em que foi preparado para ser vendido. O subsídio habitacional para a classe média concedido por meio do Fundo de Compensação de Variações Salariais (FCVS) foi um rombo de igual dimensão. A estabilização e as crises cambiais que sacudiram o mundo nos anos finais da década de 90 agravaram a situação porque, sobre uma dívida já alta, foram aplicados juros excessivos, que o Brasil manteve por tempo demais.
A Previdência é um antigo e inamovível gargalo. Nos últimos dez anos, foram feitas três reformas: nenhuma delas cria para nós um horizonte confortável ou a salva do colapso atuarial. Pelo contrário, as projeções indicam crescimento do déficit tanto do regime público quanto do regime geral. Durante a discussão da última reforma, foram repetidas comparações entre os aposentados dos dois setores. Há um debate no país sobre a forma mais justa de se fazer a análise dos dados do déficit previdenciário. Qualquer que seja a fórmula de cálculo, o déficit para o pagamento das aposentadorias e pensões do setor público é excessivamente alto. Numa comparação feita por Fábio Giambiagi, o déficit é de 5,4% do PIB e está assim dividido: 76% para os servidores civis dos três níveis do Governo Federal, que são três milhões de brasileiros, e 24% para os servidores do INSS, que são 16 milhões.

De que a conta é iníqua, não há dúvida. A comparação entre a média dos benefícios do INSS com a média das aposentadorias do serviço público revela que os aposentados do Executivo ganham seis vezes mais do que os do setor privado. Os militares, onze vezes mais. No Legislativo e Judiciário, a média de aposentadoria é de vinte e uma vezes a média dos benefícios do INSS e no Ministério Público o ganho é trinta e três vezes maior.
Há uma contradição demográfica flagrante que dois governos, de linhas opostas, tentam enfrentar: o brasileiro vive cada vez mais. Um dos nossos mais importantes avanços é na expectativa de vida. Nos anos 50, o brasileiro tinha, ao nascer, a expectativa de vida de 50 anos. Hoje já é de 71 anos. Para quem atinge os 50 anos, a expectativa de vida é de 76 anos para o homem e de 78 anos para a mulher. Nos últimos dez anos, enquanto estivemos discutindo as distorções da aposentadoria por tempo de serviço, a expectativa de vida avançou quase cinco anos. O brasileiro, felizmente, vive mais, mas ele se aposenta cedo, espantosamente cedo. E aqui, de novo, a desigualdade: a idade de aposentadoria é inversamente proporcional à renda. Quanto mais altos os rendimentos, mais cedo se aposentam trabalhadores e servidores; quanto mais pobres, mais tarde se aposentam.

Nas comparações internacionais, ilumina-se a questão da iniqüidade brasileira. Em um seminário realizado em 2003, em Brasília, pelo Ministério da Previdência, os especialistas estrangeiros trouxeram estatísticas mostrando que os gastos com a previdência dos funcionários públicos, como percentual do PIB, de todos os países da OCDE eram, no máximo, de 2,7% do PIB, caso da França. Os dados comparáveis do Brasil superam esse número.
Para fazer frente aos custos do saneamento das contas, do resgate de dívidas ocultas e da manutenção do serviço das dívidas, o Estado brasileiro aumentou de forma exponencial a carga tributária. Ela subiu dez pontos percentuais do PIB no governo Fernando Henrique. Antes do Plano Real, a crise fiscal era contornada por emissão primária e muita inflação. Depois da estabilização, foi inevitável olhar de frente para o enorme passivo que o Estado havia construído durante anos de muitos erros. A resposta a isso foi o aumento da carga tributária.
Num círculo vicioso que se realimenta, o setor privado defende-se desse aumento da carga com manobras contábeis e tributárias ou com o aumento da informalidade. Hoje, 60% dos trabalhadores brasileiros estão na informalidade, o que projeta mais deficit previdenciário no futuro.

O diagnóstico já é conhecido, mas isso não o torna menos verdadeiro, nem mais fácil de enfrentar. Ainda mais nesse momento. A rápida mudança demográfica que houve no país nos últimos 50 anos cria oportunidades e enormes riscos para o Brasil. Agora é momento de oportunidade, ainda. A velocidade da queda do número de filhos por mulher – a taxa de fecundidade – mudou a pirâmide demográfica brasileira. O Brasil era um país de crianças nos anos 70, é um país de jovens hoje e caminha aceleradamente para o amadurecimento da população. Nesse momento, em que o número de idosos não é, ainda, muito alto, e o número de crianças já caiu drasticamente, o Brasil está vivendo uma queda da razão de dependência. Isso abre a chance de resgate dos déficits não enfrentados, como o de escolarização e de escolaridade da população jovem, e, ao mesmo tempo, de desenhar um sistema de aposentadoria financiável e sustentável. As projeções do último censo mostram que, em 2005, o Brasil terá 16,3 milhões de cidadãos com mais de 60 anos; em 2030, terá 40,5 milhões. Será, então, perigosamente tarde para lidar com o problema.

Os gastos militares do Brasil, em 2001, segundo o Human Development Report, foram de 1,5% do PIB. Houve uma queda de 21% em relação aos gastos militares em 1990. Essa tem sido a tendência no mundo, excetuando-se países em região de conflitos, como os do Oriente Médio, ou em guerra civil, como a Colômbia. A Venezuela gasta 1,5%, uma queda de 16% em relação a 1990. A Argentina gasta 1,3% do PIB. O Uruguai gasta 1,3% do PIB, uma queda de 38% em relação aos 2,1% que gastava em 1990. O México dedica aos gastos militares apenas 0,5% do PIB, um ligeiro aumento em relação ao 0,4% de 1990. Já a Colômbia aumentou de 2.2% do PIB, em 1990, para 2,8% do PIB em 2001, por motivos conhecidos. (Gráfico 01).
Gráfico 01

O que as análises dos dados comparativos dos gastos militares no mundo mostra — não apenas dessa fonte, mas de outras, como o World Resources lnstitute — é que o percentual do PIB dedicado a gastos militares no Brasil não é muito diferente da média internacional para países que não estão em áreas conflagradas, nem enfrentam conflitos internos de grande envergadura. E que, como percentual do PlB, tem permanecido estável, com pequena flutuação ao longo dos anos. Em dólares constantes, os gastos têm aumentado na maior parte do mundo, exceto na Europa, onde têm caído, como mostra outra série de dados do instituto sueco para pesquisas sobre paz (SIPRI) numa análise dos gastos militares.

As despesas militares olhadas de forma absoluta e em dólares com base nas informações também do SIPRI, revelam que, numa lista de dez países médios, o Brasil só perde em gastos militares para os altamente populosos como Índia e China. É bom notar que, além de populosos, os dois países têm uma posição geopolítica e de segurança nacional muito mais complexa e instável. A Índia, com a revolta armada dos Sikhs e com o conflito de fronteira com o Paquistão. A China, com os conflitos no Tibet e o problema de Taiwan. O Brasil gasta 3,3 vezes mais do que o México, 2,8 vezes mais do que a Colômbia e 4,6 vezes mais do que a África do Sul.

Nos países que vivem persistente restrição de gastos públicos para todas as prioridades, são preservadas as despesas que se justificam diante da sociedade. É preciso que o contribuinte saiba para que está financiando este ou aquele serviço. Hoje, o debate sobre o papel das Forças Armadas frequentemente apresenta propostas de que elas exerçam atividades que não são as suas funções constitucionais, como as da garantia de segurança nos grandes centros urbanos, ameaçados por uma avassaladora onda de violência, onde é evidente o colapso da autoridade pública.

No Grande Rio e na Grande São Paulo, por exemplo, há partes do território ocupadas por bandos armados que impõem sua própria lei e ordem. Será inevitável que os militares se preparem para esse debate, aprimorando os argumentos que preservem suas atuais funções e evitem sua transformação em forças policiais urbanas. Hoje, esse debate não ganha corpo pela ameaça imaginada por integrantes da elite intelectual do país, de que os militares, uma vez nas ruas, queiram novamente extrapolar suas funções institucionais e controlar o poder político. Esse risco de retrocesso está inteiramente superado, mas só a presença do argumento, em artigos e declarações públicas de formadores de opinião, revela que as Forças Armadas estão sendo convocadas pelas razões erradas. Essa hipótese deveria estar sendo descartada pela consciência mais precisa da relevância das atuais missões desempenhadas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica.

Uma população ameaçada diariamente pelo crime, um país que perdeu em 20 anos mais vidas do que em 27 anos da guerra civil angolana e uma cidade que vê diariamente parcelas expressivas do seu território ocupadas por autoridades tirânicas que oprimem a população pobre podem concluir que o melhor a fazer é chamar as Forças Armadas para ocupar as áreas invadidas à força pela criminalidade que usa os pobres como escudos humanos. Civis e militares, juntos, precisam encontrar a melhor estratégia para enfrentar esse angustiante problema que faz dos jovens do sexo masculino suas maiores vítimas. Hoje, rapazes de 17 a 24 anos, no Rio de Janeiro, morrem numa proporção oito vezes maior do que a média da população brasileira, que já é alta para os padrões internacionais. O quadro é tão dramático que já há cicatrizes nas estatísticas: no Rio, há 87 homens para cada 100 mulheres – desequilíbrio nesta proporção só acontece em países em guerra.

Para os militares brasileiros, assim como para os civis de qualquer área governamental, o desafio não é convencer a sociedade a aumentar os recursos disponíveis para a área, mas sim como usar melhor e de forma mais eficiente os recursos disponíveis. As Forças Armadas precisam repensar sua atuação. A localização geográfica dos efetivos é a melhor ou ela reflete uma suposição geopolítica já ultrapassada? Houve um momento na história do país em que o estado temia as ameaças que vinham do sul. O temor em relação à Argentina como inimigo potencial na região esvaiu-se com o avanço da integração econômica. Durante a década de 70, o temor em ambos os países era o controle da tecnologia de fabricação de artefatos nucleares. Essa preocupação contaminou a discussão sobre a geração de energia hidrelétrica, prolongando por anos a compatibilização das hidrelétricas de ltaipu e Corpus. Hoje, todos esses fantasmas foram afastados diante da realidade da integração econômica conseguida pelo Mercosul. A integração econômica é o melhor antídoto para os temores entre vizinhos, como mostra a Europa, que foi, como se mostrou acima, a única região onde os gastos militares em dólar caíram entre 1994 e 2003.

Se no sul do País o perigo temido era ilusório, no norte há perigos reais à espreita. No passado, imaginava-se que a ocupação econômica e demográfica da Amazônia seria uma solução. Hoje, a fragilidade da Amazônia vai do patrimônio ambiental a ser protegido às fronteiras permeáveis ao narcotráfico, ao crime organizado e à guerrilha. Hoje, na fronteira andina, o Brasil enfrenta riscos e problemas em relação a todos os vizinhos. Na Colômbia, a guerra civil com as FARC já se prolonga por 40 anos. O complicador que ninguém desconhece é o fato de elas estarem associadas ao tráfico de drogas, que tem vinculações com o crime no Brasil. A Venezuela é, hoje, um país dividido. O referendo revocatório tem poucas chances de pacificar o país. Qualquer que seja o resultado, o país pode caminhar para mais polarização. No Peru, a crise social derrubou a popularidade presidencial. Em si, isso não seria um problema, mas as informações que circulam no país são de que estão se reorganizando grupos terroristas que haviam sido derrotados, como ilustra o ressurgimento do Sendero Luminoso.

Problemas institucionais e conflitos nos países vizinhos, uma extensa fronteira de florestas – em sua maior parte –, alianças entre grupos terroristas, narcotraficantes e contrabandistas de armas, tudo numa mesma região que, além de tudo, é um patrimônio ambiental a ser preservado. A Amazônia é a área onde o Brasil tem que concentrar recursos, efetivos e investimento em tecnologia. A vigilância e a defesa dos interesses brasileiros na área só podem ser efetuadas com mais tecnologia de informação, e não com mais presença física.
O que está diante dos militares brasileiros, nesse momento, é o desafio de gastar de forma mais eficiente e com as prioridades reais os recursos oferecidos pelo contribuinte. Isso pode significar cortar programas; mudar velhos conceitos, como o serviço militar obrigatório; reduzir contingentes; e realocar efetivos para aumentar os gastos com os programas e as tecnologias que dêem mais eficiência à ação do Estado na área militar.

Está diante dos militares brasileiros, também, o desafio da comunicação. O Brasil vive o que os sociólogos chamam de escolhas trágicas. Tem que escolher entre o relevante e o relevante, e há uma enorme incapacidade do país de ser seletivo. Só para citar uma prioridade relegada ao descaso: o estado de deterioração da malha rodoviária do Brasil é tal que as mortes em acidentes nas rodovias são sete a dez vezes mais do que em países desenvolvidos. Aqui, as mortes nas estradas equivalem à queda de dois Boeing a cada três dias.
Por outro lado, é fácil encontrar gastos errados no país.

É altamente discutível, por exemplo, o gasto público no financiamento do estudo universitário da classe média e dos ricos num país com gravíssimo problema educacional no nível fundamental. As renúncias fiscais em benefício dos setores empresariais que têm maior poder de lobby junto às instâncias federais drenam recursos valiosos dos cofres públicos. A falta de foco das políticas públicas faz com que parte relevante dos investimentos sociais seja apropriada pelos não¬pobres. Esses gastos são preservados pelo enorme poder de comunicação dos grupos beneficiados.

Frequentemente, no debate político exacerbado sobre o melhor destino dos recursos públicos, reaparece a idéia de que tudo se resolveria com o não pagamento dos juros da dívida pública. Parece um ovo de Colombo, principalmente quando se contabiliza tudo o que é pago a esse item do gasto. Essa não é e nunca será a solução. Os maiores credores do Governo brasileiro são os investidores e poupadores brasileiros, porque a dívida interna é muito maior do que a externa. O default desorganizaria toda a estrutura econômica do país, não por atingir os bancos, mas por ser o confisco dos ativos das empresas, das seguradoras, dos fundos de pensão, das pessoas físicas e até do setor público, que também aplica em fundos lastreados em títulos federais. Países que têm uma dívida alta como proporção do PIB, como Bélgica, Irlanda e Itália, fizeram exatamente o que o Brasil está fazendo: superávit primário por longos anos para inverter a curva da dívida/PIB.

Não havendo uma solução mágica, o caminho é lidar com o conflito pela distribuição dos recursos públicos. No caso das Forças Armadas, o melhor nessa competição é sempre convencer sobre o valor do serviço prestado, em vez de exibir a imagem de penúria. O que mobiliza apoio na opinião pública são os exemplos de sucesso e a relevância do trabalho de cada instituição. Uma eficiente estratégia de comunicação dos militares passaria pela recuperação da imagem de programas importantes, como o SIVAM, marcado em sua origem por escândalo. Hoje, os brasileiros podem nem saber exatamente como foi o escândalo, mas preservam a impressão negativa do programa. Seria conveniente um esforço para informar sobre a missão das Forças Armadas, para além do seu papel tradicional de agir em época de guerra. Como a hipótese bélica é remota, é necessário que a política de comunicação aumente a exposição do trabalho realizado na integração nacional, no resgate social, na defesa das fronteiras contra os perigos reais, no trabalho dos batalhões da selva, cujo apelo evidente é tão bem explorado em outros países. O esforço tem que ser o de informar o público da função e da relevância das Forças Armadas em tempos de paz, assim como de superação de conflitos ideológicos internos e de exposição das ameaças reais e de outra natureza aos interesses permanentes da Pátria.

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