Opinião

NELSON MACHADO

Neste texto serão tratadas algumas questões relacionadas com o modelo de alocação de recursos. Não se trata de uma discussão sobre o fundo de alocação nas Forças Armadas, mas sobre o modelo de alocação global de recursos. É importante ressaltar que o Brasil tem um modelo de orçamento muito sofisticado.

Nesse sentido, é importante contextualizar o modelo brasileiro na literatura de finanças públicas, em que encontramos os seguintes conceitos:
• Orçamento tradicional: visa a controlar os gastos e cumprir tetos orçamentários estipulados para as unidades orçamentárias. Tem o foco na classificação de despesas em função de sua natureza econômica (custeio e investimento) estruturada a partir de itens pormenorizados dos objetos de gasto.
• Orçamento de desempenho: destina-se a acompanhar o trabalho a ser feito e as realizações a serem alcançadas. Tem o foco nas informações organizadas segundo funções, projetos e atividades, evidenciando o trabalho a ser cumprido com os respetivos custos para possibilitar a avaliação de desempenho das atividades.
• Orçamento-programa: objetiva racionalizar o processo de fixação de políticas públicas por meio da análise de custo-benefício das alternativas para se atingir os objetivos propostos, incorporando, nesse processo, a mensuração dos produtos para propiciar eficácia no atingimento dos objetivos.

Existem, entretanto, outras visões de orçamento, que podem ser agrupadas no conceito de orçamentos racionais-compreensivos. O pressuposto para esse tipo de orçamento é que haja definição clara dos objetivos, mensuração dos custos dos programas, análise das relações insumo-produto e sistema de medição e controle dos resultados. O objetivo é criar modelos racionais de decisão, visando à maximização dos resultados perseguidos. Um exemplo é o Orçamento de Desempenho.

Há, ainda, o Orçamento participativo, que busca incorporar novos atores no processo de alocação de recursos públicos, democratizar a atuação da máquina governamental e ampliar a racionalidade do gasto público mediante a fiscalização e a pressão popular. Nesse modelo de orçamento, convidam-se os atores sociais a discutir prioridades e a fortalecer-se o federalismo, tornando-o mais justo e eficiente, capaz de melhorar o desempenho do setor público em todo o País e de estabelecer sinergia no uso dos recursos da União, de estados e de municípios, aumentando a qualidade do gasto público. O aumento da qualidade acontece também por meio da inovação nos métodos de trabalho pelas equipes do Governo.

É reconhecida a dificuldade de se viver em um ambiente de absoluta incerteza e de forte conflito distributivo na sociedade brasileira. Isso remete à idéia de tipificação de dois personagens básicos na disputa orçamentária, que são os gastadores e os guardiões. Trata-se, aqui, da visão incrementalista. Nesse sentido, guardiões e gastadores travam um diálogo em que, para ser factível, há a necessidade de se buscarem algumas áreas de estabilidade para evitar que se coloque tudo em discussão. Então, na prática, busca-se tomar como base, nessa área de estabilidade, os anos anteriores e, a partir disso, são negociados pequenos incrementos. Assim, a atenção dos atores concentra-se em um pequeno grupo de itens, sobre os quais a batalha do orçamento é travada. Dessa forma não se coloca o orçamento todo em xeque; batalha-se, de fato, por alguns pequenos espaços.

No Brasil, o orçamento público observou um momento de inflexão, que foi a Constituição de 1988. Além dos incentivos, dos subsídios e dos passivos assumidos em 1988, nós tivemos algumas alterações centrais no modelo de decisão. A primeira foi a recuperação das prerrogativas do Poder Legislativo para dispor sobre matéria orçamentária, que até então não existia. Assim, o Legislativo tornou-se um ator novo e fortemente aparelhado para intervir, cada vez mais, na montagem do orçamento.
A unificação orçamentária e a integração entre o planeamento e o orçamento – marcada pela exigência da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), do Plano Plurianual (PPA) e do próprio orçamento – são características do nosso modelo de decisão governamental. Uma primeira característica desse modelo a ser apontada é a excessiva formalização e a excessiva rigidez. O orçamento que nós negociamos para 2005 já está, na realidade, contratado há 5 ou 6 anos. O orçamento, vale a repetição, já está contratado. O que se discute são pequenos aspetos, porque o orçamento é rígido e fortemente pré-contratado. Nessa situação, ele é pouco sensível a fortes ruturas, como mudanças governamentais dadas pela alternância democrática – ressaltam-se, aqui, os princípios constitucionais, de legalidade, de impessoalidade, etc.

Pode-se usar como exemplo um orçamento, visto do ângulo da receita total e da despesa total. A receita total é de R$ 409 bilhões, excluída a parcela da dívida, sendo esse valor o orçamento efetivo de que o Governo dispõe. Isso equivale a 24,53% do PIB. Desse valor, a receita administrada pelo Tesouro é de R$ 276 bilhões, ou seja, 16% do PIB. A receita do INSS é de R$ 93 bilhões, o que equivale a 5% do PIB. É digno de nota a rubrica ‘transferências para municípios’, que totaliza R$ 62 bilhões, ou seja, há um processo redistributivo muito forte. A União, os estados e os municípios sempre disputam mais recursos e ultimamente foi necessário ampliar bastante a transferência de recursos. Esses R$ 62 bilhões, então, equivalem a 3,72% do PIB. O que sobra é uma receita líquida de R$ 347 bilhões, ou seja, 20,81% do PIB.

Esses dados são preocupantes porque dificilmente o Governo poderá ampliar esse volume de receita. O Governo pode, quando muito, ganhar eficiência na arrecadação, mas qualquer incremento efetivo de carga tributária é praticamente impossível, pois gera dificuldades para o crescimento econômico.
A partir da receita líquida, de R$ 347 bilhões, deve-se chamar a atenção para dois números. O primeiro é o valor das despesas efetivas, R$ 306 bilhões, ou 18,31% do PIB. E o segundo é a diferença entre a receita líquida e as despesas efetivas, ou seja, R$ 40 bilhões, que equivalem a 2,45% do PIB.

Dentro das despesas, destacam-se algumas despesas específicas por seu grau de rigidez. Do ponto de vista da briga entre os guardiões e os gastadores, R$ 85 bilhões já estão contratados nesse ano para encargos, sem excluir os inativos. Os benefícios da previdência, incluídos os servidores, somam R$ 122 bilhões, ou seja, 7,3% do PIB. A arrecadação, por sua vez, é de R$ 93 bilhões, gerando um déficit de quase R$ 30 bilhões. Outras despesas obrigatórias totalizam R$ 32 bilhões e despesas discricionárias do Legislativo e do Ministério Público da União alcançam a cifra dos R$3 bilhões.

Sobram, portanto, R$ 62 bilhões da receita líquida. Desse valor, R$ 5 bilhões, necessariamente, têm que ser aplicados em ações de combate à pobreza e R$ 29 bilhões têm que ser aplicados na saúde, de acordo com emenda constitucional. Restam, portanto, R$ 28 bilhões, ou seja, 1,68% do PIB, para as outras despesas. Leiam-se outras despesas como todo o conjunto de ações de todos os ministérios. Foram esses R$ 28 bilhões que estiveram em disputa, porque todo o restante da receita líquida já estava efetivamente contratado, assinado e distribuído.
Como última reflexão, ressalte-se que é preciso pensar em linhas de ação para as questões mais importantes, que são macroeconômicas e de longo prazo. Na agenda macroeconômica, que está sendo discutida atualmente, a principal questão é como sair desse imbróglio da relação da taxa de juros da dívida, do déficit primário e da contratação dos subsídios. Outra questão é uma agenda da eficiência, que não é suficiente, mas é necessária.

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