Opinião

ANTONIO CARLOS AYROSA ROSIÈRE

O Orçamento Geral da União (OGU).

Faz-se necessário termos em mente as profundas mudanças que ocorreram ao longo dos últimos anos, particularmente a partir da promulgação da Constituição Federal de 1988, com significativos reflexos sobre o processo orçamentário em nosso País.
De fato, a Carta Magna de 1988 veio a consolidar em uma única peça – o OGU – os diversos instrumentos de política econômica que acabaram por impactar o processo de alocação de recursos. Com efeito, antes de 1988 tais instrumentos encontravam-se dispersos, sem uma visão de conjunto; entre eles, podemos citar os orçamentos fiscal, das estatais e monetário; os encargos gerais e os encargos financeiros da União; a conta movimento junto ao Banco do Brasil; e os orçamentos da previdência e dos fundos públicos.
A dispersão de todos esses instrumentos, além de prejudicar a racionalidade do processo, dificultava sobremaneira o controle das contas públicas.

Por outro lado, a Constituição de 1988, além de pródiga na concessão de benefícios à sociedade, sem identificar as correspondentes fontes de recursos, promoveu uma nova repartição das receitas públicas entre os diversos entes da Federação, penalizando o Governo Federal em prol de estados e municípios, ao não descentralizar as correspondentes obrigações. Promoveu, ainda, forte vinculação constitucional de receitas a alguns setores públicos. O resultado dessas decisões foi a sensível redução dos recursos discricionários, ou seja, aqueles que podem ser utilizados livremente em qualquer área de atuação do poder público pela esfera federal.

Ressalte-se, ademais, a participação mais ativa do Parlamento no processo de elaboração dos orçamentos públicos, reduzindo sobremaneira o grau de liberdade até então vigente do Poder Executivo no manejo das verbas públicas.
Porém, o evento mais marcante ao longo dos últimos anos, e de fundamental importância na alocação dos recursos públicos, foi,
sem dúvida, o estancamento do processo inflacionário crônico por que passou o País. Como todos sabemos, o imposto inflacionário, além de perverso, servia como fonte de financiamento do rombo nas contas públicas.

Mais recentemente, a Lei Complementar n° 101, de 4 de maio de 2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal – importante diploma legal que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, veio somar-se aos demais mecanismos de controle e/ou restrição dos gastos públicos anteriormente mencionados.
Em síntese, em que pesem alguns desvios ocorridos, é inquestionável o avanço do País em direção a uma gestão mais responsável e com maior transparência na alocação dos recursos obtidos junto à sociedade, com os quais se objetiva atender com maior eficácia, efetividade e eficiência aos anseios dessa mesma sociedade.
Mas existe uma contrapartida. A mesma clareza e transparência anteriormente referidas exigem uma nítida definição das prioridades do País, dentro de uma visão estratégica, ante a escassez de recursos financeiros. E é nesse contexto que se insere o setor de defesa, como importante partícipe no quadro que se pretende desenhar para a Nação no longo prazo.
Em decorrência disso, é imprescindível que os instrumentos que norteiam o pensamento estratégico de defesa – políticas, estratégias, diretrizes e planos – sejam perfeitamente visualizados. Em última instância, esses instrumentos é que vão definir a alocação de recursos para a defesa e, portanto, têm que observar algumas características, quais sejam: refletir o interesse da Nação (tradições, princípios e projeção de futuro); guardar harmonia e coerência com o desenvolvimento do País (é uma das prioridades nacionais; não deve ser superdimensionada; requer legitimar a função de defesa); e corresponder às reais necessidades da Nação (fixar objetivos claros e reconhecer as limitações materiais).

Dito de outra forma, a partir de tais instrumentos é que poderemos buscar a superação dos principais desafios políticos de defesa: como enfrentar as incertezas do futuro; como comprometer recursos hoje para obter um benefício em um futuro distante; como resolver contradições de médio e longo prazos no planejamento de defesa com as considerações político-sociais imediatas, ou seja, qual o risco aceitável que podemos e queremos correr.

Risco: esta é a essência do orçamento. As prioridades são estabelecidas em função de serem os recursos finitos. Esse processo de priorização pressupõe assumir, de forma consciente, um determinado nível de risco político que estamos dispostos a correr pela impossibilidade de serem atendidas, ao mesmo tempo, todas as demandas de uma ou mais áreas do setor público.
Apresentadas tais considerações de cunho político, que devem reger a dimensão técnica do orçamento, passaremos a enfocar as principais características e especificidades do orçamento de defesa.
Começaremos pelo valor total do orçamento de defesa, assim considerado o somatório dos orçamentos dos Comandos Militares e da administração central do Ministério da Defesa, cujo montante alcança, em 2004, R$ 28.069 milhões, o que corresponde a:
• 1,9% do PIB;
• 1,9% do Orçamento Geral da União; e
• 4,6% desse mesmo Orçamento, exclusive refinanciamento da dívida.

Usualmente, esse total é utilizado para efeito de comparações com os demais órgãos da administração pública. A nosso ver, essas comparações são equivocadas por dois motivos complementares.
O primeiro deles é que a Constituição Federal, em seu artigo 18, estabelece que “a organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos […]”

Em seus artigos 21 e 23, a Carta Magna define, respetivamente, as competências da União e as competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Os artigos 25 a 32 tratam dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, inclusive de suas competências específicas.
Pela fundamentação contida em tais artigos, fica claro que defesa compete exclusivamente à União, enquanto outras competências também a ela atribuídas são compartilhadas com os demais níveis de governo.
Em decorrência, torna-se imprecisa a simples comparação do orçamento de defesa com os orçamentos dos demais setores federais, sem levar em consideração os orçamentos sob responsabilidade de Estados e Municípios. Em termos macroeconômicos, o gasto público abrange os gastos efetuados no âmbito de todos os níveis de governo.
O segundo motivo é que os orçamentos públicos no Brasil são elaborados por funções, que representam o maior nível de agregação das ações de governo. Portanto, o orçamento do Ministério da Defesa não pode ser adotado como referencial para efeito de comparação mas, sim, os recursos alocados à função defesa.
Dito de outra forma, a comparação tecnicamente correta deve levar em consideração os orçamentos públicos consolidados, por função de governo.

Assim, considerando a função defesa, as relações com o PIB e o OGU são substancialmente diferentes das anteriormente apresentadas:
• 0,78% do PIB;
• 0,81% do OGU; e
• 1,95% do OGU, exclusive refinanciamento da dívida.

Analisaremos agora a composição do orçamento de defesa por tipo de gasto – pessoal, dívida, outros custeios e investimento. Do total de R$ 28.069 milhões, 75,5% (R$ 21.204 milhões) destinam-se a gastos com pessoal e encargos sociais; 6,6% (R$ 1.852 milhões) ao pagamento de juros e amortizações; 11,3% (R$ 3.173 milhões) a outras despesas correntes; 3,8% (R$ 1.076 milhões) a investimentos; e 2,7% (R$ 763 milhões) estão esterilizados sob a forma de uma “reserva”.
O primeiro fato que salta às vistas é o alto nível de gastos com pessoal e encargos sociais – 75,5% do total. Para analisarmos melhor esse aparente elevado percentual, torna-se necessário efetuar seu desdobramento entre ativos e inativos (incluindo pensionistas) e civis e militares.
Assim, de um gasto total, previsto para 2004, de R$ 21.204 milhões, 32,8% (R$ 6.964 milhões) destinam-se ao pessoal militar ativo; 59,0% (R$ 12.526 milhões) para inativos e pensionistas militares. O restante destina-se ao pagamento de civis.

No que diz respeito ao pessoal ativo, as dotações alocadas ao Ministério da Defesa, somente para militares, correspondem a 16,5% das dotações globais do OGU. Entretanto, o quantitativo físico das Forças Armadas corresponde a 36% do total dos servidores federais da União, exclusive empresas públicas e sociedades de economia mista. Levantamento do custo per capita/ano de diversas carreiras, poderes e órgãos demonstra que o dos militares é dos mais baixos da administração pública.
Há que se considerar, ainda, que, segundo dados do Ministério do Planeamento, Orçamento e Gestão, o número de servidores civis foi sistematicamente reduzido ao longo dos últimos 12 anos sem, contudo, diminuir a despesa com pessoal da União. Por outro lado, a participação dos gastos com os militares da ativa permaneceu praticamente constante.

Fato marcante é o expressivo crescimento das despesas com pessoal ativo do Poder Judiciário que, em 1995, representava a metade dos gastos do pessoal militar ativo, passando a ser praticamente igual no ano de 2003, sendo que o quadro de pessoal ativo das Forças Armadas é superior em 292% aos quadros daquele poder.

No tocante aos inativos, o crescimento desse gasto não é exclusivo das Forças Armadas. Ocorre também na área civil, a exemplo do que se verifica em alguns países desenvolvidos. Procurando reduzir esse impacto, a partir de 2000 alguns benefícios foram suprimidos: a passagem para a inatividade com vencimento do posto acima; a pensão com vencimento de dois postos acima; a pensão opcional das filhas, mediante o desconto de 1,5% dos vencimentos para os militares que se encontravam na ativa em dezembro de 2000; a perda dos anuênios; a perda da contagem em dobro de licenças e férias não gozadas; a perda da licença especial; e a incidência de descontos sobre o total dos vencimentos e não mais sobre o soldo.
Ademais, o militar desconta de seus vencimentos até 3,5% para o financiamento da saúde; 7,5% para a pensão, mesmo durante a inatividade; e 1,5% para aquele que optar pela manutenção da pensão para as filhas, totalizando até 12,5% de seu vencimento.

Uma das características dos quadros militares é o seu constante recompletamento. Ou seja, quando um militar passa para a reserva, é substituído por outro em toda a cadeia hierárquica.
Verifica-se, portanto, que a questão dos gastos com pessoal nas Forças Armadas decorre da dimensão do seu efetivo físico, que envolve uma estratégia de dissuasão e presença nacional. Dessa forma, retornando às questões abordadas no início do texto, a discussão desse item terá que ocorrer obrigatoriamente no campo da concepção estratégica para a área de defesa.
Com relação às despesas com os inativos, entretanto, trata-se de um fato que inexoravelmente terá que ser enfrentado com mais realismo em algum momento no futuro, consideradas as peculiaridades da carreira, entre as quais o tempo de permanência na reserva remunerada, antes de sua reforma.
No que diz respeito aos recursos alocados para o atendimento de despesas correntes, exceto pessoal, eles representam apenas 1,2% do total dos recursos para custeio da Administração Pública Federal, cifra absolutamente incompatível com a estrutura existente, seja administrativa, física, patrimonial, de equipamentos, etc.
Há que se considerar, ainda, que o montante alocado, no valor de R$ 3.174 milhões, atende a despesas que, em última instância, não são típicas de defesa, tais como auxílio-alimentação, auxílio transporte e assistência pré-escolar.

Ademais, classifica-se também como gasto de defesa o desconto incidente sobre os vencimentos do militar, destinado ao financiamento de sua saúde. Ressalte-se que, no caso específico, esse desconto, que deveria financiar complementarmente o serviço de saúde dos militares e de seus dependentes, passou, ao longo dos anos, a ser a principal fonte de receita do sistema de saúde. Hoje,
80% dos gastos com saúde são financiados pelos militares e apenas 20% pelo Tesouro Nacional.
Mencione-se, também, que parcela substancial dos recursos direcionados para custeio é vinculada a atividades específicas, em especial as relacionadas com a aviação civil. São recursos oriundos de tarifas aeroportuárias que retornam ao setor de aviação civil sob a forma de prestação de serviços (controle e proteção do tráfego aéreo; construção, reforma e ampliação de aeródromos; manutenção de aeroclubes; formação e inspeção de pilotos; controle de armamentos e munições; manutenção de faróis, entre outros) e que não podem ser utilizados na atividade-fim das Forças Armadas.

Em síntese, cerca de pelo menos 35% dos recursos alocados para custeio da defesa não se direcionam às atividades-fim das Forças Armadas.
No que concerne a investimento, o montante alocado para a defesa (R$ 1.120 milhões) representa 9% do total dos recursos alocados no OGU (R$ 12.368 milhões). A exemplo do custeio, apenas cerca de R$ 500 milhões destinam-se ao preparo, emprego e reaparelhamento das Forças Armadas; R$ 365 milhões destinam-se ao setor de aviação civil. Os restantes R$ 255 milhões encontram¬se pulverizados em diversos programas/ações (SIVAM, Calha Norte, ensino, apoio à sociedade civil, recursos pesqueiros, segurança da navegação aquaviária, programa antártico, patrimônio histórico, dentre outros).
Ou seja, a parcela destinada a investimento nas Forças Armadas sequer cobre o programa de reaparelhamento da Aeronáutica, em andamento, com diversas obrigações já assumidas.
O resultado desse quadro é a constante deterioração dos meios existentes, a defasagem tecnológica e a desativação de meios
(material e equipamentos), acarretando o comprometimento operacional das Forças Armadas.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

· A otimização da capacidade de defesa do País, via modernização e racionalização das Forças Armadas (FFAA), só será alcançada por meio de orçamentos que reflitam suas verdadeiras necessidades financeiras;
· O Ministério da Defesa, como órgão central do Sistema de Defesa Nacional, precisa ser avaliado de forma diferenciada dos demais Ministérios, em função do perfil estratégico que o País deseja assumir;
· A Defesa Nacional é assunto de interesse de toda a sociedade e, como tal, necessita ser tratada sob a ótica do respaldo da Nação;
· A deterioração nominal e real do orçamento da defesa vem comprometendo o grau de operacionalidade das FFAA, dependente de fluxos regulares de recursos;
· O problema de reequipamento é comum às três Forças, já que não está sendo possível cumprir o planeamento gradual de substituição e modernização previsto para ser realizado em vários anos. A atual situação caracteriza-se como quase de emergência;
· A subordinação das FFAA ao poder político trouxe a discussão, no campo da defesa e da segurança, para o meio da sociedade, esperando que o sistema de defesa brasileiro seja revisto à luz de suas atuais necessidades, que exigem capacidade de pronta resposta em qualquer ponto do território nacional;
· A extrema escassez de recursos disponíveis, previsível para os próximos anos, torna inviável a possibilidade de o Brasil possuir um sistema de defesa nacional correspondente às suas necessidades. As atuais condições econômico-tecnológicas são insuficientes;
· A natureza civil do Ministério da Defesa, e sua obrigação institucional de integrar perspetivas consolidadas das FFAA, fica visivelmente comprometida com as reduções orçamentárias;
· Com a criação do Ministério da Defesa, a perda de poder político das FFAA passou a ser amparada pela esperança de dispor, no curto prazo, de recursos financeiros constantes e regularmente assegurados para a execução de uma nova Política de Defesa para o país;
· A ausência de recursos vinculados à função defesa acaba, também, por comprometer a interface que se faz necessária entre a política externa, conduzida pelo Ministério das Relações Exteriores, e a política de defesa.

PROPOSTAS

Considerando a perspetiva de manutenção da política de austeridade fiscal, e a utilização do mecanismo de contingenciamento como seu principal instrumento, associada à falta de prioridade política atribuída ao setor de defesa e ao maior envolvimento das Forças Armadas na execução de programas sociais e de garantia da lei e da ordem determinados pelo Governo federal, cabe apresentar o seguinte elenco de propostas:
– intensificar o intercâmbio entre o MD e as FFAA;
-consolidar institucionalmente o papel do MD;
-definir programas estratégicos;
-consolidar a visão estratégica do orçamento de defesa:
• caráter operacional junto aos Comandos; e
• fortalecimento político do MD sem perda de autonomia operacional dos Comandos.

-tratar politicamente o orçamento de defesa:
• abordagem diferenciada do Orçamento de Defesa no âmbito do OGU;
• fonte de financiamento específica;
• garantia de fluxo de recursos; e • orçamento plurianual de longo prazo (15/20 anos).

-tratamento diferenciado para Fundos e Receitas Próprias;
-novo desenho de comunicação social para o Ministério da Defesa;
– “marketing” militar junto aos Poderes:
• papel social desempenhado pelas FFAA;
• identificação dos níveis de resistência; e
• formas de aproximação com a opinião pública.

• criar carreira de especialista em defesa; e
• criar Fundo de Pensão específico para os militares, desvinculado do OGU.

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