Opinião

LUIZ FERNANDES

Inicio esta apresentação sobre o papel da Ciência e Tecnologia (C&T) na afirmação e na defesa da soberania nacional com algumas considerações teórico-conceituais sobre o próprio termo “soberania nacional”. Para alguns, a composição dos termos “soberania” e “nacional” pode parecer redundante, já que o primeiro seria definidor do segundo. Mas esta me parece uma abordagem unilateral da questão. O tema da soberania é abordado de distintos ângulos no âmbito da Teoria Política. Visto pela ótica das suas relações externas,
o conceito se refere à preservação da independência e margem de manobra autônoma de cada país no sistema internacional. O corolário interno desta visão remete o conceito de soberania ao monopólio coercitivo e administrativo que cada Estado exerce (ou procura exercer) no seu respectivo território. Em outras palavras, à imposição e preservação centralizada, de “cima para baixo”, da ordem e da segurança na sociedade nacional. Há, entretanto, um outro princípio de soberania muito caro à teoria política: o da soberania popular. Esse se apresenta a partir de um olhar diferente sobre o tema, o qual pressupõe a participação popular na construção e definição das prioridades da agenda nacional. Ao contrário da concepção anterior, esta implica uma visão de construção do poder nacional a partir da sociedade, de “baixo para cima”.

Essa pode parecer uma reflexão teórica distante, mas ela é importante para situar o momento histórico singular em que travamos a presente discussão, frente a uma janela de oportunidades que se abre para o nosso país.

Os dois princípios de soberania mencionados acima que são, em si, inalienáveis e indivisíveis infelizmente nem sempre andaram juntos na nossa história. Em inúmeros e prolongados períodos, esses princípios entraram em contradição um com o outro, produzindo uma lamentável ruptura entre a questão nacional e a questão democrática. Atualmente, estamos vivendo um momento histórico particularmente feliz, em que temos a oportunidade de promover o reatamento das questões nacional e democrática; ou, dito de outra forma, o reencontro da soberania nacional com a soberania popular. Devemos, portanto, saber aproveitar e explorar ao máximo as potencialidades e os desdobramentos desse reencontro.
O Ministério da Defesa abre, atualmente, a possibilidade de que discutamos a importância do desenvolvimento científico e tecnológico na afirmação da soberania nacional. Debatemos esse tema em um momento em que a evolução do cenário internacional assume contornos particularmente graves para os países em desenvolvimento.

Do ponto de vista mais estrutural, o mundo vive uma ampla e profunda reestruturação, que é tanto produtiva quanto societária. Ambas são impulsionadas por processos de acelerada inovação tecnológica nas áreas de microeletrônica e eletrônica digital; eletrônica de concepção, produção e consumo; informática; telecomunicações; robótica; nanotecnologia; biotecnologia; entre outras. Estamos, de fato, diante de um processo de ruptura contínua e permanente no mundo, com uma velocidade e abrangência de transformações que têm deixado atônitos aqueles que procuram refletir sobre esses temas. Não por acaso, diversos conceitos foram formulados para tentar capturar e caracterizar os processos de ruptura em curso: “Terceira Revolução Industrial”, “Revolução Tecno-Centífica”, “Revolução Científico-Técnica”, “Revolução Tecnotrônica”, “Complexo Teleinfocomputrônico”, “Era da Informação”, “Era da Telemática”, “Era do Conhecimento”, etc.

São conceitos que tentam, de alguma forma, captar a profundidade e a rapidez da mudança que o mundo vive. Por entre toda a variedade de rótulos, conceitos e interpretações, há consenso entre os pesquisadores de que existe um novo padrão tecnológico no mundo, voltado para o aperfeiçoamento qualitativo de produtos; para a maior informatização e automação dos processos de produção; para a economia de energia na produção e substituição de matérias-primas convencionais por outras mais leves, mais elaboradas, mais caras e com maior base científica, promovendo uma acentuada substituição de formas de trabalho não-qualificado pelo trabalho cada vez mais qualificado (sobretudo na fronteira dessas transformações).
O que se deve destacar nesse diagnóstico é a importância crescente da C&T nos processos de produção, com a incorporação cada vez mais rápida de descobertas científicas ao desenvolvimento tecnológico e sua aplicação em inovações que se disseminam rapidamente por todo o globo.

O ritmo da disseminação das novas tecnologias de comunicação no mundo moderno é bem ilustrativo disso. Comparando a década de lançamento comercial de novos sistemas de comunicação e o tempo levado para que esses sistemas atingissem o número de 50 milhões de unidades usuárias no mundo, temos que o tempo necessário para essa difusão ao longo do século passado caiu de 70 anos no caso do telefone, para 38 no caso do rádio, 14 no caso da televisão e apenas cinco no caso da Internet.
Outro ponto importante para entender-se de uma forma mais ampla o tema aqui debatido, e que se torna crucial para a discussão
de poder nas relações internacionais atuais, é a constatação de que a acelerada reestruturação e disseminação tecnológica mencionada acima foi acompanhada de um processo de fortíssima reconcentração e centralização de capital na economia mundial. Nos marcos da formação e/ou consolidação de oligopólios em quase todos os setores de fronteira tecnológica nos países centrais, processou-se o deslocamento do locus da inovação tecnológica do tradicional ambiente universitário ou acadêmico de pesquisa para os departamentos de Pesquisa e Desenvolvimento (P&D) das empresas, concentrados nas suas matrizes. Vale destacar que nem sempre foi assim. Mesmo nos Estados Unidos, todo o processo de expansão e ocupação territorial do final do século XIX e início do século XX valeu-se de uma forte promoção pública da criação de faculdades públicas estaduais de base tecnológica para gerar aplicações tecnológicas imediatas na ocupação econômica do território continental dos Estados Unidos, cumprindo, assim, o seu chamado “Destino Manifesto” de expansão para a Costa do Pacífico.

CIÊNCIA E TECNOLOGIA, SOBERANIA E TEORIAS DA POLÍTICA INTERNACIONAL

Feitas essas considerações, é importante conectá-las às abordagens clássicas do poder na teoria política e na teoria das relações internacionais. Há diferentes abordagens da temática do poder na teoria política moderna; desde a teoria substancialista de Hobbes, que concebe o poder como meio à disposição do indivíduo para alcançar seus objetivos; passando por Locke e sua teoria subjetivista de poder, que o percebe como a autoridade conferida juridicamente ao indivíduo para gerar efeitos; até a teoria mais contemporânea, prevalente na ciência política de matriz anglo-saxónica: a teoria relacional de poder, que tem Robert Dahl como seu principal expoente e que define poder como a capacidade de um ator, na sua relação com outros, obrigá-los a agir de modo que não agiriam na ausência dessa interferência. A abordagem prevalente do tema na ciência política sublinha, de fato, o poder relacional diretamente observável, o poder coercitivo direto.

Entretanto, a essa se soma outra abordagem do poder, que é menos consensual, mas não menos relevante para a nossa discussão. Trata-se do conceito de poder estrutural, introduzido na agenda da teoria política por autores como Peter Bachrach e Morton Baratz, que chamaram a atenção para o fato de que, no mais das vezes, o poder do controle de agenda – o poder de impedir a entrada de temas na agenda política – é mais efetivo que o poder coercitivo. Esse seria o poder da “não-discussão”, da exclusão de temas da agenda de decisões. Isso serviu de base para alguns autores, como Steven Lukes e Susan Strange, desenvolverem um conceito de poder estrutural referido ao poder do controle do contexto das decisões. Segundo este conceito, ao controlar o contexto da tomada de decisões, pode-se gerar um poder mais efetivo do que aquele que se manifesta de forma relacional direta e abertamente coercitivo.
Neste ponto, cabe introduzir um adendo importante para a nossa discussão: a distinção conceitual entre hard power e soft power formulada por Joseph Nye. Basicamente, hard power refere-se às formas mais clássicas de poder, à capacidade econômica e militar de um país para coagir ou para comprar os demais. O soft power, por seu turno, representa a capacidade de suscitar um tipo desejado de comportamento e/ou ações de outros países sem o recurso aberto às formas mais tradicionais de poder, via apegos culturais, por exemplo. Traduzindo para uma terminologia mais próxima de nós, poderíamos caracterizar soft power como uma espécie de hegemonia construída por intermédio do consenso e da persuasão. Já o hard power refere-se à hegemonia construída por meio da coerção e da força.

POLÍTICAS PÚBLICAS NA ÁREA DE CIÊNCIA E TECNOLOGIA.

Importa-nos, agora, relacionar as reflexões acessórias desenvolvidas até aqui com o tema central da nossa discussão: o papel da Ciência e Tecnologia na afirmação da soberania e do desenvolvimento nacionais. O monopólio da inovação tecnológica no setor de fronteira conferiu aos países centrais do sistema internacional um poder estrutural, poder de controle do contexto da tomada de decisões, ao qual se somou crescentemente uma dimensão de poder relacional; ou seja, o da imposição coercitiva de normas no sistema internacional para preservar e reforçar o poder estrutural conferido por seu monopólio das atividades nas fronteiras da inovação científica e tecnológica.
Isso remete-nos ao tema das restrições do acesso à tecnologia ou da capacidade de geração de conhecimento no mundo. Não me refiro apenas aos regimes internacionais que restringem ou coíbem
o livre desenvolvimento e circulação de tecnologias consideradas sensíveis. Refiro-me, igualmente, aos padrões e normas que buscam, se não impedir, pelo menos dificultar que países distantes das fronteiras do conhecimento possam elaborar políticas internas de promoção concentrada do desenvolvimento científico e tecnológico. Em suma, impedir que políticas industriais de corte vertical estruturante possam promover a aceleração da inovação em áreas de fronteira do desenvolvimento tecnológico. Há, portanto, um processo de entrelaçamento e retroalimentação de mecanismos de poder coercitivo e estrutural no sistema internacional. O poder relacional impõe a aceitação de normas que, por sua vez, preservam e reforçam a assimetria do hard power no sistema internacional.

Abordamos, acima, a questão da transferência de tecnologia considerada sensível, problema muito conhecido por todos os participantes deste debate. É importante destacar este tópico, já que se trata de fator que agrava a distribuição desigual de poder e riqueza no sistema internacional, bloqueando o desenvolvimento de países que não estão no centro. Deste ângulo, o desafio dos grandes países em desenvolvimento, como o nosso, que não ocupam o centro da geração de riqueza e poder no sistema internacional, é precisamente o de promover o desenvolvimento nacional de forma a reduzir as assimetrias existentes. Visto pela ótica nacional, o desenvolvimento em C&T e inovação busca viabilizar um processo integrado e sustentado de transformação da sociedade brasileira, que reduza a disparidade que nos separa dos países centrais nessa dimensão.

A discussão teórico-conceitual desenvolvida até aqui elucida a lógica que estrutura os eixos estratégicos da atual política nacional de C&T. A atual equipe do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT) assumiu a direção do Ministério em um momento singular, quando o Governo Federal ultimava a preparação e o lançamento, pela primeira vez em quase um quarto de século, de uma Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior que procura estruturar um novo projeto nacional de desenvolvimento, agora orientado para a inovação. Isso nos permite mobilizar importantes instrumentos do sistema de Ciência, Tecnologia e Inovação, montados e consolidados em gestões anteriores, para alavancar e viabilizar, na área de C&T, esse esforço de desenvolvimento.

O nosso planeamento estratégico partiu justamente dessa constatação. Observamos possibilidades que vão além do eixo horizontal de expansão e consolidação do sistema nacional de C&T. Este eixo, é claro, tem importância central, uma vez que visa a manter e desenvolver um sistema nacional de C&T que já adquiriu enorme complexidade e abrangência, constituindo-se, certamente, no mais desenvolvido e consolidado de toda a América Latina. É necessário desenvolver políticas variadas para atender às necessidades e potencialidades oriundas da própria complexidade do sistema nacional de C&T. Para além deste eixo horizontal, definimos dois eixos verticais adicionais diretamente relacionados à promoção e defesa da soberania nacional.

O primeiro eixo passa, justamente, pela vinculação dos nossos instrumentos de fomento e de articulação às prioridades da Política Industrial, Tecnológica e de Comércio Exterior. Isso tem um conjunto de implicações, como a necessidade de alinhar os nossos instrumentos à execução e à conceção de áreas prioritárias definidas na política industrial. O nosso desafio está, portanto, em desenvolver programas, iniciativas e ações que canalizem recursos para atender às prioridades dessa política industrial. Cabe, aqui, uma observação. Apesar dos bloqueios existentes na legislação internacional e nos organismos internacionais aos quais o Brasil aderiu, no que toca às políticas industriais mais estruturantes de desenvolvimento, no campo do desenvolvimento tecnológico, nós temos maior flexibilidade. Com a política industrial definida, buscou-se dotar o Estado brasileiro de instrumentos de financiamento, de intervenção e de indução estruturantes na área do desenvolvimento tecnológico. No Brasil, podemos aproveitar isso ao máximo, já que se trata de uma área que preserva certa margem de manobra e de flexibilidade para um projeto de desenvolvimento nacional.

O segundo eixo estruturante da nossa política nacional de C&T é o que nós chamamos de objetivos estratégicos nacionais. Destaca-se, aqui, o programa espacial brasileiro, que incorpora uma série de iniciativas, como o próprio relançamento do programa Veículo Lançador de Satélites (VLS). O segundo ponto crucial é a retomada do programa nuclear, que passa, necessariamente, por iniciativas que garantam o domínio do ciclo completo de enriquecimento de urânio, da produção de combustível nuclear e da recomposição de infraestrutura emergencial nessa área do programa, entre outras iniciativas.

Essas são áreas de tecnologia de uso dual e de profunda e intensa cooperação civil-militar. Seus desdobramentos podem gerar instrumentos cruciais de dissuasão para a defesa nacional, o que torna fundamental, na visão do MCT, conferir absoluta centralidade estratégica a esses programas e à disposição de cooperação interministerial com o Ministério da Defesa (MD) e com outros órgãos dentro do governo. O incremento da cooperação civil-militar nessa área tem uma importância estratégica porque, à medida que a dimensão civil dessa cooperação se destaque, teremos melhores condições para lidar com os constrangimentos vigentes no sistema internacional (em particular, com as restrições impostas pela potência dominante nesse sistema), viabilizando o desenvolvimento tecnológico nacional.

A terceira área identificada como objetivo estratégico nacional destacado no nosso planeamento estratégico é a Amazônia. Nesse caso, trabalhamos com vistas a integrar plenamente uma área que já está relativamente bem incorporada, mas cuja integração precisa ser consolidada pela atividade de C&T. A nossa intenção é não somente dar continuidade, mas também ampliar as iniciativas de cooperação científica e tecnológica na área da Amazônia. A implantação do Centro de Biotecnologia da Amazônia, que é uma iniciativa interministerial, e o monitoramento de florestas e recursos naturais de fronteiras da região são iniciativas voltadas para a consolidação de projetos do próprio Ministério na região e de colaboração interministerial, vistas através de uma ótica estratégica.

Por fim, o quarto ponto: a cooperação internacional como parte dos objetivos estratégicos nacionais. Ela deve, efetivamente, estar bastante vinculada às prioridades da política externa brasileira. Nesse sentido, ganha destaque na cooperação internacional a cooperação científico-tecnológica no âmbito do Mercosul e com o restante dos
países da América do Sul. Para além da manutenção das relações de cooperação científica e tecnológica, que fazem parte da própria natureza do sistema nacional de C&T, essa idéia estratégica de cooperação nos remete a uma dimensão mais específica, que é exatamente a da relação entre Brasil e Argentina. Esse esforço de cooperação envolve, como parece óbvio, a possibilidade de cooperação em área de tecnologia sensível (de uso dual), onde há competências estabelecidas nos dois países e onde há algo que deveríamos explorar na forma de um forte programa de cooperação civil.

Finalmente, vale destacar a importância de um conjunto de iniciativas que visam a integrar os esforços de promoção da C&T nacional. Nosso diagnóstico é o de que, no âmbito dos próprios ministérios, persistem elementos de segmentação e pulverização de ações e, de forma preocupante, de sobreposição de iniciativas, os quais exigem, como não poderia deixar de ser, uma maior racionalização e um maior foco na ação de cada ministério. Isso implica integração e articulação interministerial em todas essas áreas estratégicas, as quais já foram referidas anteriormente no texto.
Nesse contexto, o anúncio da política industrial foi um êxito porque ela foi fruto de uma efetiva cooperação ministerial, mostrando uma coesão interna, uma articulação positiva do Governo no lançamento desse programa e, mais importante, um compromisso interministerial de sustentar e promover a convergência em torno dos objetivos e das prioridades dessa política. Para além do nível ministerial, todas essas iniciativas implicam uma “integração federativa”.
É papel do MCT integrar o sistema nacional de C&T também com as unidades da federação. Inúmeras iniciativas estão em curso para ampliar e institucionalizar parcerias e ações entre o governo federal e os estados na área de C&T. Por fim, vale lembrar, destaca¬se a integração de iniciativas do poder público com a sociedade
civil e, dentro da sociedade civil, com o setor privado e o segmento empresarial. Uma parte dos esforços que foram envidados na lei de inovação, por exemplo, visava a possibilitar uma maior integração entre os institutos de C&T públicos e as empresas, criando possibilidades de aporte financeiro direto.

Incluímos na lei de inovação a exigência de um prazo de 90 dias para apresentação ao Congresso Nacional, por parte do Poder Executivo, de um Projeto de Lei destinado a promover a inovação tecnológica. Uma vez aprovada a lei, será criado um sistema nacional de incentivos à inovação tecnológica. A intenção é combater o quadro de concentração da pesquisa e do desenvolvimento tecnológico nas universidades e o baixo envolvimento das empresas. Para que os recursos sejam revertidos, dependemos não apenas de um marco regulatório mais favorável a essa interação e a essa promoção, mas dependemos, acima de tudo, de incentivos fiscais concretos para que o Estado assuma o seu papel de indutor da ação de inovação desenvolvida nas empresas.
Existe, quero reforçar, uma clara predisposição a intensificar a cooperação interministerial em torno desses objetivos estratégicos. Devemos, em um curto horizonte de tempo, promover a integração dos atores responsáveis pelas variadas ações de C&T no país, visando à formação de um sistema nacional realmente integrado, que contemple também, evidentemente, as atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação na área de defesa.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Ao concluir minha apresentação, gostaria de comentar duas questões surgidas no nosso debate sobre o papel da Ciência e Tecnologia na defesa da soberania nacional. A primeira refere-se à proposta de criação de um fundo setorial de promoção de tecnologias de defesa. Os fundos que já existem foram criados em momentos em que não estava definido claramente um projeto de desenvolvimento nacional. Como mencionado, nosso desafio atual é o de integrar as ações desses fundos e vinculá-las às prioridades do desenvolvimento nacional, à política industrial e aos objetivos estratégicos nacionais. Entendemos que, com a unificação da gestão dos fundos setoriais, é possível formular programas transversais para atender às necessidades estratégicas de desenvolvimento tecnológica na área de defesa. Temos, portanto, condições para agir; não dependemos da criação de um fundo, o qual pode levar muito tempo para ser criado ou, tão simplesmente, nunca sair do papel. A segunda questão refere-se à necessidade de programas de apoio mais ousados de formação de recursos humanos e de desenvolvimento tecnológico nas áreas de relações internacionais e defesa nacional. Esses deveriam se constituir como programas integrados que reunissem a capacidade já instalada no País nessas áreas e fomentassem a ação cooperativa, a partir da indução do próprio poder público. É necessária uma integração que não se limite à formulação e à deliberação de diretrizes. Caso não estabeleçamos uma integração também na execução das políticas de fomento à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico, corremos o risco de ver diretrizes unificadas minadas e inviabilizadas pela persistência de um quadro de pulverização, segmentação e sobreposição de ações.

Encerro evocando uma recomendação pouco comentada ou lembrada do célebre autor liberal Adam Smith na sua obra clássica “A Riqueza das Nações”: sempre que considerações de segurança nacional entrarem em contradição com considerações de eficiência econômica na produção de riqueza, deve-se sacrificar a eficiência econômica em prol da segurança, por esta se constituir em bem público fundamental da nação. Essa mensagem é importante para reforçar a compreensão da natureza absolutamente estratégica dos investimentos em defesa, compreensão esta que nós do MCT tentamos, dia após dia, transformar em efetiva política pública na área de Ciência, Tecnologia e Inovação.

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