Opinião

MÔNICA HERZ

I – INTRODUÇÃO

Uma compreensão do processo de transformação das normas e valores que organizam a dimensão da segurança no sistema internacional é fundamental para que possamos pensar a política de segurança brasileira, tendo como referência uma temporalidade longa. As transformações tecnológicas e a distribuição de poder são aspectos fundamentais deste debate; contudo, neste texto, optei por focalizar as transformações normativas que representam constrangimentos e ao mesmo tempo possibilidades para o Estado brasileiro. Serão abordados quatro processos de transformação normativa: a expansão e internacionalização do conceito de segurança, as mudanças das normas de intervenção, a transformação do caráter da guerra e a regionalização da segurança.

II – O CONCEITO DE SEGURANÇA

O conceito de segurança, assim como muitos outros, é produzido e reproduzido, sofrendo constante processo de transformação. O final da Guerra Fria e mudanças cruciais no campo das relações internacionais favoreceram a agilização deste processo e um maior debate público sobre o mesmo. Já nos anos 80, as discussões entre especialistas ganhavam novos contornos. Contudo, somente na década seguinte o tema adquiriu maior relevância política. A redefinição do conceito de segurança atualmente envolve dois procedimentos lógicos: a internacionalização do conceito e sua extensão.

A internacionalização do conceito é expressa em uma crescente rede de normas, que criam constrangimentos e possibilidades para os atores do sistema internacional, uma nova ênfase no sistema de segurança coletivo e a redefinição do conceito de intervenção, discutido a seguir. Os dois últimos elementos atuam para elevar a importância de processos internacionais de mediação de conflitos. No caso dos países capitalistas avançados, ocorre a formação de uma comunidade de segurança . Um importante aspecto da internacionalização do conceito é a presença e a relevância de uma rede de normas que limitam o uso da força. Os instrumentos de controle de armamentos e de desarmamento expressam a crescente governança na esfera das relações internacionais, em que o princípio da anarquia poderia ser clamado com maior veemência. Regimes de segurança (princípios, normas, regras e procedimentos) que regulam esta esfera criam espaços importantes de cooperação, moldam os interesses e as identidades dos atores e modificam a racionalidade das decisões.

A expansão do conceito de segurança envolve a redefinição das fontes de ameaças e dos objetos de ameaças. Como lembra Peter Katzenstein, esta mudança representa um retorno à concepção vigente no século XIX, quanto o conceito abarcava as dimensões econômica e social, deixadas de lado quando o conceito de segurança nacional adquiriu uma definição militar no século XX, particularmente durante a Guerra Fria. Por um lado, novas ameaças são enfrentadas, mas, por outro, indivíduos, grupos sociais e o próprio sistema internacional tornam-se objetos de ameaças. O Estado deixa de ser o único foco da área de segurança. A crescente interdependência global e a fragmentação de diversos Estados, no contexto de conflitos étnicos, dentre diversas crises institucionais, trouxeram à tona novos objetos de referência. Este movimento acrescenta ao tradicional “dilema de segurança” a tensão entre a segurança do Estado, do indivíduo e do sistema.
Desde os anos 70, a expansão do conceito de segurança pode ser encontrado na agenda de lideranças acadêmicas e políticas.5 Enquanto
o debate teve início com a inclusão de temas econômicos, nos anos 80 questões ambientais foram enfatizadas. Embora Richard Ullman6 tenha defendido a ampliação do conceito ainda em 1983, a Segunda Guerra Fria não provia um ambiente favorável para o estabelecimento de uma relação entre a degradação da qualidade de vida e a segurança nacional, particularmente nos Estados Unidos. Epidemias, aquecimento global, poluição ambiental, crescimento demográfico, crimes virtuais, dentre outras questões, foram securitizados no âmbito nacional e/ou internacional. A construção da ameaça “terrorista” encontra, assim, um ambiente favorável para seu enraizamento.

Estas mudanças colocam em xeque a perspetiva de que meios militares e unilaterais constituam o caminho mais eficiente para responder às demandas neste campo. A percepção de uma crescente interdependência entre as sociedades chega assim à esfera das relações internacionais, na qual as fronteiras territoriais parecem estar mais bem acomodadas. Este movimento é aparente nas discussões sobre as ameaças representadas pela proliferação de armas de destruição em massa, particularmente entre grupos não estatais, sobre o fluxo de refugiados, sobre a internet ou sobre a deterioração do meio ambiente. Mesmo as indústrias militares estão mais integradas, tendo adquirido um caráter transnacional.
O aumento significativo das atividades da ONU e de outras organizações e coalizões no campo da segurança desde o final dos anos 80 levanta questões difíceis sobre a legitimidade e a legalidade destas atuações, assim como sobre a eficiência das operações. O caráter dos mandatos, o papel das organizações regionais, a natureza do processo decisório nas organizações internacionais são algumas das questões que precisam ser tratadas de forma mais transparente. A natureza das operações de paz faz parte deste debate. Após o período das operações de manutenção da paz tradicionais – entre 1948 e 1989 –, duas tendências expressam o debate em pauta aqui:
o envolvimento da ONU e outros atores no processo de reconstrução de Estados e as intervenções para “construir a paz”, ou seja, sem o necessário consentimento das partes, com a utilização de força para transformar a situação militar e política.

III – INTERVENÇÃO

As normas que regem as intervenções militares se transformaram ao longo da história do sistema de Estados westphaliano. As formas e o sentido das intervenções se modificaram a partir de um processo social de construção de valores e normas. A relação entre os princípios fundacionais do direito internacional – a soberania e o princípio da autodeterminação – e as normas de intervenção foi construída historicamente. A própria distinção entre uma intervenção militar e uma guerra foi historicamente construída.
Antes do período napoleônico, uma conceção intermediária entre o estado de guerra e paz não fazia sentido, mas a ideia foi introduzida pela ordem de Viena, tendo ocorrido, no século XIX, uma separação analítica entre o uso da força militar e a aquisição territorial. Uma categoria de ação militar intermediária entre a guerra e a paz viria a fazer parte do cenário militar no século XX. Contudo, durante a Guerra Fria e após o processo de descolonizarão, a tendência de fortalecimento na norma de não-intervenção era significativa, mas os anos 90 modificaram esta realidade.
Algumas formas de intervenção perderam sua legitimidade, outras adquiriram relevância no cenário internacional.

Até o início do século XX, por exemplo, Estados intervinham legitimamente para coletar dívidas devidas aos seus cidadãos. Esta prática deixou de ser considerada legítima quando formas mais eficazes de lidar com o problema foram geradas. Soluções legais, como a arbitragem, passaram a ser vistas como moralmente superiores e mais eficazes do que soluções militares.
As intervenções humanitárias, ou aquelas baseadas na ideia de que determinados Estados representam uma ameaça à segurança e à paz internacional, tornaram-se um padrão de comportamento no sistema internacional. Mas as justificativas para intervenção também sofreram grandes transformações. No século XIX, a justificativa para uma intervenção com base humanitária referia-se à necessidade de salvar populações cristãs do barbarismo e do infiel; hoje, uma rede de obrigações legais de proteção dos direitos humanos em sua dimensão universal assume este papel. Em relação à intervenção humanitária, a definição de humano mudou, passando de populações brancas e cristãs para qualquer um. A forma da intervenção também mudou, passando a ser multilateral. A definição de sucesso mudou, a instalação de um novo governo foi substituída por um processo político expresso de forma paradigmática pela realização de eleições. No período pós 45, quase todas as intervenções humanitárias foram feitas para favorecer populações não-cristãs ou não-europeias, como no Camboja, na Somália, na Bósnia, no Iraque, no Kosovo. Durante a Guerra Fria, havia uma clara separação entre política externa e política doméstica. Intervenções contra os mais terríveis violadores dos direitos humanos, como Idi Amin e Pol Pot, não eram cogitadas; o princípio que ordenava o sistema – as esferas de influência em um contexto bipolar – se acoplava à prevalência do princípio da soberania. A reação coletiva ao regime de apartheid viria a iniciar uma modificação marcante desta perspetiva, sendo, pela primeira vez, uma política de violação dos direitos humanos de caráter eminentemente doméstico tratada como ameaça à ordem internacional. Nos anos 90, ocorreu um processo de institucionalização da norma que apresenta violações dos direitos humanos e crises humanitárias como ameaças à paz e à ordem internacional. Ao mesmo tempo, desenvolveram-se procedimentos de intervenção que lidam com a reconstrução de Estados e sociedades.

A referência a um mecanismo multilateral de legitimação da invenção tornou-se prática corrente. O uso da força está cada vez mais vinculado a estruturas racionais legais weberianas, emergindo no contexto das organizações internacionais. O termo intervenção ou operação vem sendo utilizado em contraposição ao termo guerra, e nenhuma potência declarou guerra desde 1945. A legalização da ordem internacional avançou de forma significativa desde o século XIX, e mesmo Estados poderosos como os Estados Unidos tendem a buscar aprovação de suas decisões quanto às intervenções dentro desta estrutura legal. Isto ocorreu na primeira Guerra do Golfo, em 2001, e mesmo a política unililateralista da presente administração norte-americana buscou durante meses a autorização da ONU para sua operação no Iraque. É fundamental lembrar que o multilateralismo, e o reforço da norma de igualdade entre os Estados soberanos incorporada por esta prática, abre as portas para Estados com menos poder terem um papel relevante no processo de produção de normas de intervenção, tendo este sido o caso de países como o Canadá, a Noruega, a Suécia e a Austrália.

No pós-Guerra Fria, três formas de ameaça podem provocar intervenções: a violação de fronteiras territoriais, os conflitos civis envolvendo desastres humanitários e ataques terroristas. A proliferação de armas de destruição em massa como justificativa para a intervenção é ainda uma norma em processo de gestação. Da mesma forma, o debate sobre a falência de Estados está associado ao processo de transformação das normas de intervenção, estando a ausência ou a fragilidade das estruturas estatais associadas à criação de um espaço aberto à penetração da criminalidade transnacional, do terrorismo; um espaço onde as normas internacionais de não-proliferação e respeito aos direitos humanos não são respeitadas, tornando-se os Estados, os indivíduos e o próprio sistema internacional objetos de ameaça.

Os processos de transformação brevemente apresentados foram processos sociais que envolveram atores – individuais e coletivos – como lideranças políticas e intelectuais, movimentos sociais e comunidades epistêmicas11. Um processo de persuasão, debate, ativação dos instrumentos de poder e institucionalização ocorreu e,
o que importa salientar, continua ocorrendo. O Brasil faz, evidentemente, parte dos mecanismos multilaterais de intervenção, é agente deste processo social e pode até, em algum momento futuro, ser objeto de intervenção. Assim, importa aos criadores da política de segurança brasileira acompanhar atentamente as transformações históricas em curso e intervir a partir de uma agenda gerada pelo debate público no país. A partir do processo de redemocratização do país, da revisão do programa nuclear brasileiro e da aceitação dos regimes internacionais para armas de destruição em massa, o Brasil garante não ser objeto de intervenção, segundo as normas atuais. Contudo, devemos contínua e ativamente participar do processo focalizado. Diante da redefinição da relação entre o princípio de soberania e o da intervenção a partir dos anos 90, a repetida defesa legalista do princípio de soberania trata um rio em curso como se fosse um cristal.

IV – GUERRA

Partindo da perspectiva de John Vasques, segundo a qual a guerra é uma instituição ou um conjunto de práticas “aprendidas”, saliento a relevância da compreensão do processo atual de transformação da mesma12. Na medida em que a guerra deixou de ter, a partir do século XVII, o caráter glorioso de um fim em si, tornando-se progressivamente um meio a ser utilizado em última instância, a prática da guerra será circunscrita por uma rede de normas legais e referenciais multilaterais. 13
Durante o século XX, um conjunto significativo de normas referentes à conduta da guerra foi gerado, embora seu impacto seja diferenciado de acordo com a região em pauta. Contudo, em seu estudo sobre o estado da guerra, Kalevi Holsti mostra que, desde 1945, ocorreu um processo de desinstitucionalização da guerra. A maior parte das guerras foi travada no Terceiro Mundo, e as regras geradas nos séculos XVIII e XIX no contexto europeu foram marginalizadas. Na verdade, este processo inicia-se durante a Primeira Guerra, quando a nova tecnologia, a extensão da guerra a uma fase de atrito e os tema nacionalistas tiveram um impacto sobre os códigos de conduta da guerra. Durante a Segunda Guerra, civis tornaram-se alvos deliberados e o terror foi incorporado ao pensamento estratégico. A norma de separação entre civis e militares, estabelecida nos séculos anteriores e cristalizada nas conferências de Haia e nas Convenções de Genebra, foi abandonada em diversos momentos. Holsti salienta que a racionalidade clausewitsiana não poderia mais ser aplicada em um contexto em que a guerra objetivava preservar ou estabelecer uma comunidade política.

A guerra não poderia mais ser entendida como uma continuação da política por outros meios. A separação entre meios e objetivos torna-se nebulosa. Afastávamo-nos, já neste momento, do modelo ideal das guerras do período pré-napoleônico no que se refere ao papel do Estado, das forças armadas e da sociedade em um contexto de guerra.
Mas é o trabalho de Mary Kaldor que nos permite salientar as características específicas da conduta da guerra durante as últimas duas décadas e verificar o avanço do processo de desinstitucionalização realizado em grande medida nos conflitos ocorridos na África, na Europa Oriental e na América Latina nos anos 80 e 90. Ocorre o obscurecimento das distinções entre crime organizado, violação dos direitos humanos e guerra. A distinção entre combatentes e não-combatentes, entre o espaço da civilidade doméstica e a “barbárie externa” decompõe-se, em um contexto de crise das instituições estatais. Ademais, acrescenta-se a dilapidação das normas internacionais referentes à conduta da guerra e das normas internas referentes ao comportamento social aceitável. Neste contexto, abre-se a porta para o papel crucial que as atividades criminais terão neste cenário, gerando uma nova economia política da guerra. A conduta da guerra envolve uma multiplicidade de unidades irregulares, paramilitares, unidades de auto-defesa, mercenários estrangeiros e tropas regulares estrangeiras sob os auspícios de organizações internacionais. Coalizões horizontais de unidades de exércitos, milícias, grupos criminosos, grupos de vinculação ideológica e outros negociam parcerias e projetos comuns, estabelecendo, muitas vezes, uma divisão de trabalho.

Estes grupos buscam controlar partes do território através do controle da população. Controlar a população neste contexto é essencial, dadas as formas coercitivas da troca econômica estabelecida para o financiamento do esforço bélico. A população civil é o mais importante alvo do terror, e não há distinção entre o espaço social da guerra e da paz. Por outro lado, o controle da população está associado, em diversos casos, à presença de uma política de identidades.
Estas mudanças levantam questões estratégicas e operacionais, mas também criam dificuldades quanto à definição do papel das forças armadas, quanto à jurisdição da polícia e das forças armadas e quanto às possibilidades de mediação de conflitos internacionais diante da imbricação entre os atores beligerantes e o crime internacional. Ademais, os instrumentos jurídicos multilaterais não estão adaptados a esta nova realidade.

V – SEGURANÇA REGIONAL

Desde o fim da Guerra Fria, observa-se o desenrolar de um debate sobre as perspetivas da regionalização da segurança, tendo diversos autores salientado que esta dimensão não foi devidamente observada durante o período bipolar16. Está em questão o lugar das instituições regionais na administração da dimensão das relações internacionais em pauta aqui. A administração de conflitos a partir da definição de esferas de influência entre as superpotências já não funcionaria de acordo com o modelo da Guerra Fria. Paralelamente, desenvolveu-se um debate sobre a relação entre os processo de globalização e regionalização na esfera econômica.
As regiões são uma dimensão fundamental do sistema internacional, havendo uma tendência de que os conflitos estejam circunscritos à sua esfera regional no pós-Guerra Fria. Uma perspectiva de maior cooperação nesta esfera vem sendo discutida, e a dinâmica regional guarda peculiaridades que devem ser consideradas, tratando-se de um nível de análise particular. A definição de região é contenciosa, podendo partir-se desde características geográficas, culturais e políticas até a definição subjetiva dos atores.
Barry Buzan apresenta o conceito de um complexo de segurança regional para os casos em que observamos problemas de segurança comuns em uma região, embora atores externos àquele espaço geográfico possam fazer parte do mesmo. Neste caso, trata-se de perceber como a ideia e a realidade de uma região são construídas de tal forma que problemas de segurança são vistos e tratados de maneira interdependente. Deste modo, a segurança nacional de cada Estado não pode ser considerada separadamente.
A administração da segurança no contexto de CSR18 pode ser feita via o balanço de poder, com diversas variações da distribuição de poder, e através do concerto, quando os atores mais poderosos do complexo assumem a responsabilidade pela administração da segurança. Neste caso, os atores mais poderosos provêm bens públicos e administram os conflitos entre si. Uma administração coletiva multilateral do CSR também é possível e pode ser combinada com os dois mecanismos anteriores. No campo da mediação, das operações de paz, de regimes de monitoramento ou da promoção de controle de armamentos, este formato é encontrado com mais frequência, sendo o sistema de segurança coletivo o exemplo paradigmático.

Uma comunidade pluralista de segurança, por sua vez, supõe que seus membros não usarão de violência para a resolução de seus contenciosos. Nestes dois últimos casos, uma capacidade coletiva organizada torna-se desnecessária. Os compromissos assumidos pelos membros da União Europeia expressam esta opção: ausência do uso da força, inviolabilidade das fronteiras, grande redução de armamentos, posturas militares defensivas, eliminação de forças significativas na Europa Central, crescente fluxo de bens, serviços, ideias etc. através das fronteiras, compromisso com um modelo econômico e político similar. Os processos de integração em que há uma efetiva erosão da soberania estatal também podem conter mecanismos de administração dos CSR. Assim, os mecanismos de administração de um CSR podem variar entre diversas formas de cooperação, podendo se constituir um concerto, instituições multilaterais ou até uma comunidade.
A ONU, diante das novas tarefas que os anos 90 apresentaram, buscou parceiros regionais e coalizões específicas para a execução de um conjunto de tarefas. Ao mesmo tempo, teve curso a reestruturação das instituições do Atlântico norte com o final da Guerra Fria, envolvendo uma ampliação das atividades da OTAN e um maior ativismo da União Europeia no campo da segurança. Outras organizações, como a OSCE, a União Africana, a ASEAN, a CIS (Comunidade dos Estados Independentes) e a ECOWAS, assumiram novas tarefas na esfera da segurança.

No caso da América Latina, os anos 90 foram marcados por uma lenta reavaliação das instituições regionais que compõem o sistema interamericano, tendo a norma da regionalização da segurança sido imposta pela agenda de segurança norte-americana. A mais importante transformação foi o estabelecimento do paradigma democrático, consagrado na Carta Democrática Interamericana de 2001. A associação entre estabilidade regional e a presença de instituições democráticas, os casos de cooperação entre a OEA e a ONU, a ampliação da agenda de segurança, acompanhando os termos do debate internacional citado acima, tornaram um debate público sobre o sistema interamericano premente.
A verdade é que, mesmo no momento em que ocorre a Conferência Especial sobre Segurança sob os auspícios da OEA, com um mandato amplo de revisão do sistema de segurança hemisférico, o tema está ausente do debate público nacional. Por outro lado, o Comitê de Segurança, criado em 1995, ainda não conseguiu avançar propostas que enfrentem os principais conflitos na região. A ênfase dada à criação de medidas de confiança mútua nos moldes do paradigma da segurança cooperativa é positiva, porém limitada, dada a natureza das ameaças na região. Ademais, discrição de outros atores favorece o sequestro da agenda de segurança pelas prioridades decretadas pelo governo norte-americano em sua guerra contra o terror21. Embora a análise formal das instituições do sistema interamericano indique a existência de mecanismos de concertação, a associação preventiva de Estados para proteger sua segurança comum está no centro do conceito. As medidas incluem transparência, fortalecimento de instituições internacionais e confiança mútua.

Desde os eventos que marcaram a década de 80, como a Guerra das Malvinas e a crise na América Central, ficou evidente que não ultrapassamos o nível da cooperação. A pergunta que se coloca é se a reforma do sistema hoje em discussão deveria contemplar a possibilidade de avançar na formação de mecanismos de concertação ou até de uma comunidade de segurança. A constituição de uma rede mais robusta de normas na esfera da segurança seria sequestrada pelo ator hegemônico ou, ao contrário, viria a controlar o exercício de sua hegemonia?

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