Opinião

ELIÉZER RIZZO DE OLIVEIRA

Duas das principais estruturas de Defesa e Segurança criadas pelos Estados Unidos, ao longo da competição estratégica global com a União Soviética, acham-se em expansão (OTAN) ou em crise de identidade e de propósitos (TIAR). Extinto o Pacto de Varsóvia em razão do fim da Guerra Fria, as duas citadas estruturas de caráter estratégico e outras de caráter multilateral (OEA) ou econômico (Banco Mundial, FMI, OMC) continuam a servir ao protagonismo hegemônico dos Estados Unidos. Não se deve entender “hegemônico” como a imposição pura e simples (que tende a não ocorrer entre aliados), mas como a capacidade de que a superpotência é dotada para obter a prevalência dos seus interesses maiores através de mecanismos diplomáticos, militares, econômicos, financeiros, multilaterais etc., pressupondo-se concessões em maior ou menor profundidade e abrangência. Portanto, a hegemonia implica tanto a imposição quanto a concordância de outros atores estatais, quaisquer que sejam o grau e a natureza da submissão.

Os itens da agenda de Segurança e Defesa do hemisfério traduzem objetivos e conceitos indissociáveis do protagonismo referido. Se não tem sido possível ao nosso país dissociar-se de tais conceitos e objetivos (momentos houve nos quais se associou integralmente, como nos primórdios do regime de 1964), ele tem sido capaz, no entanto, de não os levar na conta desejada pelos Estados Unidos, adaptando-os à sua própria perspetiva estratégica.
Assim, dois temas se associam neste contexto: o unilateralismo americano e sua Estratégia de Segurança Nacional, que se explicam tanto pelos seus efeitos internos aos Estados Unidos quanto pela destinação de exercer uma liderança sem paralelo no plano mundial.

Os Estados Unidos realizam a guerra contra o Iraque, expressão de sua agenda intervencionista de segurança global, sem a concordância do Conselho de Segurança da ONU. O unilateralismo norte-americano – que constitui um dado efetivo da ordem mundial e hemisférica e um risco para a consolidação dos regimes democráticos – vinha-se constituindo ao longo das últimas décadas, tendo-se traduzido em intervenções militares em países frágeis deste hemisfério e no estabelecimento de acordos bilaterais através dos quais os Estados Unidos estão firmando raízes militares na Colômbia e em outros países da América do Sul. Na perceção do Exército Brasileiro as bases militares que os Estados Unidos construíram recentemente em alguns dos nossos vizinhos constituem um alerta, senão um claro risco para a segurança e a defesa do Brasil.

No seu recente e brilhante livro, que o confirma como um dos pensadores mais importantes e atuantes no nosso país nas matérias que nos reúnem neste colóquio, o Almirante Mário Cesar Flores considera que os Estados Unidos desenvolveram três estratégias a partir do fim da Guerra Fria: a “nova ordem mundial”, que teria o “núcleo ordenador” principalmente no Conselho de Segurança da ONU; a imposição à força de medidas à margem do CS/ONU (casos da Iugoslávia e dos ataques contra o Iraque no meio da década de 1990, com a oposição da Rússia, China, União Europeia, Japão e Índia); e, finalmente, a “agenda de segurança global”, que se traduz na guerra contra o Afeganistão (ainda não ocorrera a guerra em curso contra o Iraque) e nas ações contra Cuba e Venezuela, dentre outros mecanismos, postula que “as guerras generalizadas, que se estendem pelo mundo, protagonizadas por grandes potências liderando blocos em confronto, […] serão improváveis no futuro imaginável”; e que “a ordem tutelada pelas maiores potências, sob a hegemonia dos Estados Unidos, cujo imenso poder militar é o fiador da estabilidade daquela ordem, assegura a paz entre elas e para elas…”.

Compartilhamos desta hipótese sobre a improbabilidade de conflito bélico entre as potências de primeiro nível. Compartilhamos igualmente – porém, com um grau considerável de alerta – da hipótese relativa à América do Sul: o autor considera implausível a ocorrência de conflitos clássicos entre Estados, mas seriam plausíveis conflitos “irregulares, sejam eles conflitos internos político-ideológicos ou simplesmente resultantes da criminalidade transnacional organizada (drogas, contrabando, mesmo de armas, terrorismo)…” Acrescentamos que, associado a este quadro, vigora um esquema de consultas, estruturas e atividades militares e diplomáticas que contribuiriam para a estabilidade da região.
O Ministério das Relações Exteriores e o Ministério da Defesa consideram a situação estratégica da América do Sul como de baixa intensidade de conflitos. Contudo, nossa hipótese identifica uma alta probabilidade de desestabilização. Nas décadas anteriores, houve Estados que estiveram à beira de conflitos clássicos (Argentina e Chile); outros, de guerra civil e processos de mudança revolucionária: Bolívia, Peru, Equador e, de modo recorrente, Colômbia; pendências territoriais permanecem entre o Chile e a Bolívia, que não mantêm relações diplomáticas. De todas as situações, a mais grave é a colombiana. Em primeiro lugar, porque não se vislumbra uma saída militar ou política de curto prazo. Vigora como que um empate estratégico entre as Forças Armadas e as FARC, com espaço para a ação de forças paramilitares sumamente violentas. A associação entre a guerrilha marxista e o narcotráfico traduz-se não apenas

(a) no controle físico, material e militar de um terço do território nacional, mas

(b) na capacidade de ação altamente destrutiva nos outros dois terços (seqüestros, terrorismo, assassinatos, criminalidade, lavagem de dinheiro, desmoralização do sistema legal) e

(c) na produção de reflexos diretos no Brasil, em razão do recurso à nossa área amazônica como refúgio, fonte de provisões, transação de armas e de drogas ilegais.

Há uma relação estreita entre este esquema e o narcotráfico em nosso país. A nosso ver, o Brasil deve preparar-se para o agravamento desta situação, pois a permanente irresolução do conflito interno no país vizinho contém o potencial de transbordamento para o Brasil e outros países da região. Sem uma ação política regional eficaz, extremamente difícil por certo, tenderá a agravar-se a situação colombiana com previsíveis efeitos desestabilizadores.

Se a situação colombiana parece marcar-se por uma certa paralisia (ainda que momentânea), pois não se verificam progressos para uma solução política e militar da guerra, o Brasil parece cultivar uma expectativa sem movimento (exceto quanto à defesa da Amazônia). De um lado, negou-se a participar com os Estados Unidos em seu envolvimento militar no país vizinho; de outro, não se empenha na constituição de uma alternativa militar à presença americana, qualquer que seja o organismo patrocinador.

Tendo esta situação como pano de fundo, será oportuno que o Brasil reveja a tese da estabilidade estratégica do nosso entorno regional (há dados que apontam nesta direção, efetivamente), que se faz acompanhar da tese de que a América do Sul possui identidade estratégica própria.

Tais teses constam de documentos diplomáticos, pronunciamentos presidenciais e pronunciamentos de ministros da Defesa, às quais se deve acrescentar a tese da liderança brasileira neste contexto estratégico. Na verdade, toda a América do Sul ¬inclusive os países com estabilidade política – contém um potencial de vulnerabilidade em razão de fatores sociológicos que estão a merecer a ação emergencial e eficaz de políticas públicas, tais como a fome, conflitos étnicos, a pobreza extrema, delitos transnacionais, e também de fatores propriamente institucionais, tais como a fragilidade de alguns sistemas democráticos da região. Considere-se ainda a incapacidade de boa parte dos países (tem sido o caso do Brasil) para enfrentar eficazmente a pobreza e a exclusão social.

Instabilidade política não se resolve com emprego militar, nem este emprego deve constituir a totalidade das preocupações estratégicas. No entanto, a probabilidade de que o emprego militar venha a ser indispensável tem sugerido iniciativas conceituais e políticas na direção da constituição de estrutura(s) sub-regional(is) de segurança e defesa.

O tema colombiano, no tocante aos seus aspetos militares, esteve mais afeto ao Gabinete de Segurança Institucional do que ao Ministério da Defesa nos dois mandatos do presidente anterior. A imprensa deu grande repercussão às preocupações estratégicas brasileiras e foram diversas as declarações do então Ministro-Chefe do GSI, General Alberto Cardoso. Apesar das notícias sobre a Colômbia em nossa imprensa na presente conjuntura, pouco se veicula das preocupações brasileiras, exceto quanto à iniciativa do presidente Lula de ampliar a ação diplomática na direção daquele país e da Venezuela. Fica, portanto, a questão que colocamos acima: qual é o grau de dificuldade e de risco que a situação colombiana representa para a estabilidade sub-regional e regional e, no caso, para a integridade territorial e a estabilidade institucional do Brasil? Não estamos sugerindo que a instabilidade colombiana provocará instabilidade no sistema político brasileiro, mas que representa problemas graves ao sistema de segurança pública, ao sistema de defesa nacional, ao sistema judiciário, ao sistema financeiro etc. do nosso país.

A cooperação e o intercâmbio do nosso país com seus vizinhos tem-se intensificado nos últimos anos. Aí se inscrevem as operações militares conjuntas no Mercosul e os processos bilaterais das Forças Armadas com diversos países. No plano diplomático, o Brasil é frequentemente pressionado a adotar a tese da “defesa cooperativa”,
que, além da cooperação e do intercâmbio, abriria espaço para uma estrutura militar de defesa na região6.
Quando o Presidente Fernando Henrique Cardoso adotou a Política de Defesa Nacional, em 1996, o cidadão bem informado sobre a diplomacia e a reflexão estratégica poderá ter experimentado um sentimento misto. De um lado, o reconhecimento de que a atitude presidencial e o próprio documento configuravam uma novidade, pois, até então, as Forças singulares encaminhavam seu(s) preparo(s) sem uma referência comum (exceto os termos constitucionais sobre as missões militares) e, seguramente, sem dar a atenção devida ao que pensavam as Forças congêneres.

A competição entre elas tendia a prevalecer sobre a referência mútua e a cooperação em vista da integração. O mesmo se pode dizer acerca do Itamaraty, considerando que eram estes quatro atores os mais destacados na formulação das diretrizes estratégicas brasileiras. De resto, continuam sendo. De outro lado, não se podia reconhecer na Política de Defesa Nacional a influência exclusiva de um daqueles atores estatais, pois a PDN é depositária de uma herança diplomática e militar acerca da posição estratégica, dos interesses nacionais, da prevalência das atitudes preventivas e diplomáticas, da solução negociada de conflitos, da estratégia dissuasiva e defensiva etc..
Participei de diversos eventos acadêmicos (no Brasil e em países vizinhos) que abrigaram debates sobre eventual estrutura de defesa na região.

De tonalidade diplomática, estratégica e militar, a Política de Defesa Nacional é um retrato da perceção brasileira sobre os contextos internacionais (do Mercosul ao mundo) em termos de segurança e defesa, perceção temperada pela disposição primordial à cooperação. Sobressai no documento a prioridade atribuída à Amazônia, sem descurar-se a atenção de outros contornos estratégicos. Destaca-se também a afirmação de que o Brasil não ameaça seus vizinhos nem é ameaçado por eles, sendo o único país a manter relação de pertencimento com o Mercosul e o Acordo de Cooperação Amazônica e de vizinhança com o Pacto Andino.

Enfim, não pesam sobre nosso país riscos imediatos. No momento, cabe-lhe defender o território e contribuir para a paz na região. No entanto, caso pretenda de fato construir o perfil estratégico que se desenha na PDN, o Brasil terá que ampliar significativamente a sua presença em Forças e Operações de Paz sob a égide da ONU, além de capacitar-se nas próximas décadas para atingir aquele perfil numa situação internacional de maior flexibilidade, em razão da existência (desejável) de outros pólos de poder.

É interessante constatar que o Brasil adotou este elenco de definições num momento de tensa aproximação/distanciamento com a Argentina. O aspeto aproximação refere-se à aliança estratégica para a construção do Mercosul, o qual restringe-se até aqui ao processo de integração econômica, sem ênfase na integração societária e cultural, tão indispensável quanto a primeira. Programas envolvendo universidades, entidades sociais, universidades, prefeituras, secretarias de Estado etc., de lados diferentes das fronteiras do Mercosul, ainda constituem exceção. O aspecto distanciamento diz respeito à associação dependente da Argentina com os Estados Unidos no governo Menem, relação traduzida pela condição de membro extra-Otan, expressão do “realismo periférico” que Amado Luiz Cervo analisa de modo esclarecedor: a Argentina se empenharia pela “desconstrução das seguranças nacionais”, cabendo aos Estados Unidos o controle externo desta situação, pressupondo-se ouvir seu aliado platino quanto às decisões a respeito da América do Sul. Quanto ao mais, o “realismo periférico” não parece ser cultivado pelo atual presidente argentino.

Numa mirada cautelosa, podemos constatar que a pauta hemisférica de segurança e defesa se encontra em plena constituição. É disso que tratou a recente deliberação da OEA. Depois de afirmar os vínculos da Segurança Hemisférica com a democracia, a justiça social e os direitos humanos, e de recordar a necessidade de subordinação de todas as instituições à autoridade civil no processo democrático de cada Estado, a “Declaração sobre a Segurança nas Américas” (final de outubro de 2003) considera que existem ameaças tradicionais (isto é, as que envolvem conflitos entre Estados). No entanto, queremos destacar as “novas ameaças”:
“m) A segurança dos Estados do Hemisfério é afetada de forma diferente por ameaças tradicionais e pelas seguintes novas ameaças, preocupações e outros desafios de natureza diversa:

• o terrorismo, o crime organizado transnacional, o problema mundial das drogas, a corrupção, a lavagem de ativos, o tráfico ilícito de armas e as conexões entre eles;
• a pobreza extrema e a exclusão social de amplos setores da população que também afetam a estabilidade e a democracia. A pobreza extrema solapa a coesão social e vulnerabilidade a segurança dos Estados;
• os desastres naturais e os de origem humana, o HIV/AIDS
e outras doenças, outros riscos à saúde e a deterioração do
meio ambiente;
• o tráfico de seres humanos;
• os ataques à segurança cibernética;
• a possibilidade de que surja um dano em caso de acidente ou incidente durante o transporte marítimo de materiais potencialmente perigosos, incluindo o petróleo, material radiativo e resíduos tóxicos;
• a possibilidade do acesso, posse e uso de armas de destruição em massa e seus sistemas vetores por terroristas.

Compete aos foros especializados da OEA, interamericanos e internacionais desenvolver a cooperação para enfrentar estas novas ameaças, preocupações e outros desafios com base nos instrumentos e mecanismos aplicáveis.
n) Os processos de integração sub-regional e regional contribuem para a estabilidade e a segurança no Hemisfério.
o) Os acordos e mecanismos de cooperação bilaterais e sub-regionais em matéria de segurança e defesa são elementos essenciais para fortalecer a segurança no Hemisfério.
p) A prevenção de conflitos e a solução pacífica de controvérsias entre os Estados são fundamentais para a estabilidade e segurança do Hemisfério”.

Algumas questões nos parecem pertinentes e necessárias. No plano da Segurança Hemisférica, que tipo de cooperação representarão os itens relacionados com pobreza e doenças? Para efeito de análise, consideremos que as situações de segurança (perceção) e de defesa (ações de natureza militar) se inscrevem num contínuo de gravidade crescente. As ameaças de nº 1 e 7 constam de documentos precedentes que abriram a fase das “novas ameaças”. As de nº 3, 4 e 5 são mais recentes, ao passo que a de nº 6 se relaciona com os riscos para o meio ambiente (um dos aspectos da 3). Cabe destacar a ausência da ameaça “migrações ilegais”, constantes de outros documentos, e a relevância de “pobreza extrema e exclusão social” (nº 2).

As ameaças inscritas no item nº 1 constituem delitos contra a ordem constitucional, política e jurídica dos países do hemisfério. Porque são dotados de uma gravidade crescente, e detendo os seus autores recursos ponderáveis (financeiros, armas, estruturas), o combate contra tais delitos inscreve-se numa linha contínua que inclui políticas públicas compensatórias, programas de promoção social, repressão policial-judicial e emprego militar (quanto a este aspeto, com exceção de corrupção e lavagem de ativos). No entanto, não se poderá preservar a noção de contínuo com relação às respostas que devem ser desenhadas para a pobreza extrema (nº 2).

Comparemos os agentes destas ameaças: o traficante (individual ou coletivo) é delinqüente que deve ser levado pela polícia às barras dos tribunais; em casos extremos, será objeto de ação militar direta ou complementar à ação da polícia. Portanto, o traficante pode ser detido e, no limite, destruído. Como aplicar estes conceitos ao pobre? Inimaginável e inaplicável sem o abandono das definições democráticas da presente Declaração e, sobretudo, sem a desconsideração da Constituição de 1988.
Apresento a seguir algumas sugestões que poderão contribuir para a ampliação do perfil brasileiro quanto à Segurança e Defesa no plano regional ampliado (América do Sul e África) e mundial:

(a) participação na reconstrução de Angola e no desenvolvimento de Moçambique que não se restrinja ao plano econômico. O envolvimento de universidades brasileiras poderá constituir um motor de capacitação científica e educacional e de prestação de serviços essenciais à população. O mesmo quanto à Argentina e outros países da região, onde algumas universidades se beneficiam de convênios com universidades brasileiras para a criação ou desenvolvimento de programas relevantes de pesquisa e de pós-graduação. Portanto, a ampliação da cooperação fora do estrito campo econômico terá o significado de reforço da confiança e, consequentemente, da perceção positiva quando ao quadro regional e internacional. Em resumo, seja no plano regional imediato, seja nas relações mais amplas com a África e países do Pacífico e da Ásia, a cooperação multidimensional constitui uma atitude preventiva no plano da segurança;

(b) atração de militares estrangeiros para as escolas de formação, aperfeiçoamento, estado-maior e estudos estratégicos das nossas Forças Armadas. No curto prazo, estabelecer este objetivo quanto ao próprio Ministério da Defesa no tocante à formulação de Políticas de Defesa que, sem descurar os aspetos estratégicos vinculados à possibilidade de emprego da força militar, se fundamentem prioritariamente na perspetiva da cooperação com os vizinhos e de respeito aos regimes democráticos, alguns deles em franca consolidação, outros em fase mais imatura e perigosa de implantação. A mesma disposição de ampliar as condições de atrair para influenciar – esta é uma modalidade interessante de projeção de poder, ou seja, de influência – deveria orientar o Instituto Rio Branco, que, a exemplo das escolas militares, é merecedor de forte reconhecimento no exterior; e

(c) ampliação significativa da participação brasileira em Missões e Operações de Paz.

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