Opinião

CLÓVIS BRIGAGÃO

1. A SITUAÇÃO INTERNACIONAL EM MATÉRIA DE SEGURANÇA E DEFESA

Uma análise panorâmica sobre a atual situação da política internacional, em termos de grande estratégia, nos conduz ao entendimento sobre o caráter da potência hegemônica, os Estados Unidos da América, dentro do contexto dos ataques terroristas do 11 de setembro de 2001 e da guerra declarada unilateralmente contra o Iraque. Esses fatos determinam e explicam, em grande parte, as transformações do atual equilíbrio de poder nas relações internacionais.

Os EUA tornaram-se, após a queda da outra superpotência, a ex-URSS, e com o fim da Guerra Fria, a única nação no globo a deter, praticamente, todos os recursos de poder: o político estratégico, o militar, o econômico, o financeiro, o tecnológico e o da comunicação virtual. Sua posição hegemônica o qualifica como uma poderosa força unipolar, o que determina a realidade política contemporânea. Por exemplo, para igualar o valor econômico do PIB dos EUA, teríamos que somar todos os outros PIBs das seis maiores economias mundiais. Um outro exemplo dessa superioridade: agrupando os gastos das maiores nações, em termos de seus orçamentos de defesa, elas não alcançam o montante gasto pelos EUA, que teriam hoje (com o novo orçamento do Governo Bush) mais de 52% dos gastos mundiais no item defesa.
Tal caracterização da superioridade hegemônica com unipolaridade não significa que uma se confunda completamente com a outra, ou seja, que dessa situação derive uma ordem de submissão automática ou imanente aos interesses globais dos EUA. Essa disjunção, se real, nos leva a pensar num tipo de arranjo em que as relações internacionais, face aos interesses e prioridades dos EUA, passam pela consideração de riscos dessa ação unilateral. Paradoxalmente, embora com todo esse poder, os EUA mostram-se hoje uma nação insegura e traumatizada1.

Mas esse cenário, no horizonte das próximas décadas, dependerá de como o funcionamento do ainda existente sistema de equilíbrio de poder irá evoluir, dependendo do empenho de candidatos a desafiar a hegemonia americana.

A ideia da existência de potenciais candidatos (ou adversários) à superioridade estratégica dos EUA, no horizonte de médio prazo, parece ser não mais do que uma ideia força, uma expressão ideal de boa vontade. O que se vê, de fato, é a consolidação da posição dos EUA, como única superpotência, afirmando, no plano internacional, a convicção de seu unilateralismo, que não leva em conta as soberanias dos outros Estados nem a ONU.

No plano das instituições multilaterais antes do 11 de setembro, os Estados Unidos buscaram e lograram que sua ação, em termos de segurança, fosse respaldada (e até mesmo legitimada) pelo Conselho de Segurança da ONU. O tipo de resposta americana ao ataque do 11 de setembro e, mais tarde, na invasão unilateral do Iraque deflagrou uma reação desequilibrada do sistema multilateral (com preponderância no arranjo da aliança norte-atlântica de segurança que funcionou no período da Guerra Fria) e acabou impondo uma quarentena e um grave ajuste, no plano da institucionalidade política internacional. Vivemos, pois, uma situação inusitada da sobrevida do multilateralismo, em crise, com a preeminência da unipolaridade unilateral da potência hegemônica americana.

2. O RELACIONAMENTO DO BRASIL COM OS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRICA

É tradição da política externa brasileira a aspiração – e ações – de autonomia em relação às grandes potências e, no caso particular, em relação aos EUA. A diplomacia do Barão do Rio Branco em manter com os EUA uma “aliança não-escrita”, a política pendular de Vargas, o rompimento com o FMI, o projeto da OPA de Juscelino Kubitschek (mal-sucedido, mas que resultou na criação do BID), a política externa independente de J. Quadros e de João Goulart, a política de Geisel que resultou no rompimento do Acordo Militar com os EUA e sua política nuclear (com o acordo nuclear com a Alemanha), até os contenciosos comerciais dos últimos períodos dos governos democráticos do Brasil com os EUA podem expressar essa política de autonomia.

Nesse quadro de relacionamento com os EUA, a exceção deu-se no primeiro Governo militar, de Castelo Branco, com sua política de alinhamento automático e de fronteiras ideológicas, típicas da Guerra Fria. O relacionamento com os EUA representa, de fato, o maior desafio de nossa agenda internacional. No contexto das relações hemisféricas, entre Brasil e EUA, toda vez que o Brasil se dispuser a aumentar a sua aspiração de autonomia de poder e se revelar propenso a ter um maior destaque nas questões de segurança e defesa (nas quais o Brasil é bastante limitado), acabaremos por nos indispor, com variados graus de conflito, com a superpotência.
No entanto, há que ser bastante realista e admitir que, no jogo das alianças externas, há uma percepção, por parte da comunidade brasileira de política externa, de que os EUA (assim como a Argentina) são vitais para os interesses do Brasil, ainda que também haja uma percepção de que o Brasil passe a atuar com maior desenvoltura no cenário internacional e, além de ser um global trader, venha a aspirar ser um global actor.

No contexto do pós-11 de setembro, os interesses brasileiros sofreram impacto negativo – embora o terrorismo merecesse e mereça resposta à altura de sua natureza -, dado que os nossos tradicionais interesses, como comércio e desenvolvimento, entre outros, cederam seus espaços para as questões de segurança e de combate ao terrorismo. O governo Bush, ao buscar apoio do Congresso para as negociações comerciais, regional (Alca) e multilateral (OMC), procurou associá-las ao combate ao terrorismo. O Brasil não se eximiu de adotar medidas contra o terrorismo (ao recorrer ao TIAR no âmbito da OEA) e o crime transnacional, reforçando a sua própria segurança, tornando prioritária a cláusula democrática na região e dando sua contribuição à agenda positiva global.
Por outro lado, o esforço deliberado para diversificar os nossos interesses não impede que possamos compartilhar uma gama diversificada de pontos de vista e valores com os EUA, existindo áreas de convergência, sem que tenhamos que nos alinhar automaticamente
aos interesses globais dos EUA: podemos seguir um curso de não recusar tudo nem o de aceitar tudo. Entre os pontos convergentes da agenda bilateral de segurança e defesa, podemos citar a Tríplice Fronteira, a cooperação no combate à lavagem de dinheiro (instalação do escritório do Tesouro Americano junto ao Consulado-Geral dos EUA em São Paulo), bem como a execução do SIVAM.

Três outros pontos da agenda bilateral:

1) a recusa da Comissão de Relações Exteriores e Defesa do Senado de avalizar o Acordo de Salvaguardas Tecnológicas, que daria aos EUA o uso da Base Aeroespacial de Alcântara, acordo agora realizado com a Ucrânia;

2) o empenho dos EUA em promover a saída do Embaixador Bustani da OPAQ, com base em alegações infundadas de má administração do organismo pelo diplomata brasileiro;

3) o Plan Colombia, iniciativa do governo colombiano para combater o narcotráfico, com irrestrito apoio financeiro e militar dos EUA, visto pelo Brasil como uma militarização da região.

A atual agenda multilateral, com a unipolaridade exacerbada do governo Bush, tende a provocar tensões entre os dois países, como se vê no encaminhamento da ALCA e nas negociações do comércio multilateral na OMC. Na hierarquia de ameaças aos interesses nacionais brasileiros, destaca-se o poder econômico e militar americano, pois a densa rede de interesses comerciais, financeiros, tecnológicos e militares entre o Brasil e os EUA, constantemente ativada por contatos de lado a lado, longe de afastar, acentua os temores da presença hegemônica americana na política hemisférica.

3. OS COMPROMISSOS DO BRASIL EM MATÉRIA DE SEGURANÇA E DEFESA

Aspirando a tornar-se uma grande potência – no período militar, especialmente no governo Geisel -, o Brasil moveu-se na política de segurança internacional enfrentando riscos, desconfianças e críticas (como o programa nuclear paralelo, a recusa de assinar os regimes de não-proliferação etc.). O Brasil sempre foi crítico ao TNT (Tratado de Não-Proliferação de Armas Atômicas), considerando-o como discriminatório e como promotor do congelamento do poder mundial, impondo obrigações e direitos diferenciados, contrários ao princípio da igualdade soberana dos Estados.

Já no período democrático, o Brasil fez um esforço para inserir-se em quase todos os regimes de não-proliferação de armas de destruição de massas e para participar – como interlocutor válido e confiável – no processo decisório da política internacional para a manutenção e construção da paz e da segurança coletiva.

É sabido
• o compromisso do Brasil com os princípios da ONU para a promoção da paz e da segurança internacional, assim como nossa posição contrária à corrida armamentista e à proliferação das armas de destruição em massa. Nossa Constituição de 1988, artigo 21, proíbe
• o uso da energia nuclear para fins que não sejam exclusivamente pacíficos, renunciando ao uso de armas nucleares.

Hoje o Brasil dispõe de um respeitável acervo nesta área, a começar pela construção de mecanismos de confiança mútua sui generis com a Argentina, desde 1991, com a criação da ABACC (Agência Brasileiro-Argentina de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares), sobre salvaguardas dos materiais nucleares dos dois países, e a instituição do acordo quatripartite de salvaguardas entre Brasil, Argentina, ABACC e a AIEA (Agência Internacional de Energia Atômica). Tal estrutura representou uma demonstração cabal a toda comunidade internacional de nossa confiabilidade e disposição de aderir ao regime de não-proliferação nuclear.

Após essa arquitetura regional de segurança, o Brasil, mesmo considerando o TNP discriminatório, depositou seu instrumento de adesão (setembro de 1998). Nossa inserção nesse sentido foi uma forma civil e democrática de fazer as pazes e associar-nos às negociações e aos benefícios dos regimes de não-proliferação e de desarmamento. O Brasil assinou e ratificou o CTBT (Tratado da Proibição Completa dos Testes Nucleares, em julho de 1998) e passou a atuar na Comissão Preparatória da futura organização, integrando o Grupo de Supridores Nucleares que coordena as políticas de exportações de bens e equipamentos nucleares. Em 1996, o Brasil apresentou projetos de resolução na ONU, reconhecendo o estatuto de desnuclearização criado pelas quatro Zonas Desnuclearizadas (Tlatelolco, Rarotonga, Bangkok e Pelindaba), dentro do quadro geral de desarmamento, associando¬se à Coalizão da Nova Agenda com a Declaração em direção a um Mundo Livre de Armas Nucleares.

Quanto às armas químicas, o Brasil é membro originário da Organização para a Proibição das Armas Químicas (OPAQ), criada em abril de 1997, que é encarregada de acompanhar a implementação da Convenção (93) e prevê a eliminação de toda classe de armas químicas de forma universal, abrangente, não-discriminatória e verificável. A OPAQ foi presidida por um diplomata brasileiro, o Embaixador José M.Bustani, que, mais tarde, sofreu uma vergonhosa pressão dos EUA e teve que sair. Com relação à Convenção para a Proibição de Armas Biológicas, o Brasil é integrante desde 1973 e ativo participante nas discussões sobre o fortalecimento e a criação de um sistema de verificação do cumprimento das obrigações assumidas pelos Estados, ainda mais diante da possibilidade de grupos utilizarem armas biológicas e bacteriológicas.

Finalmente, o tema dos mísseis transportadores de armas de destruição em massa. O Programa Espacial Brasileiro que visa construir o Veículo Lançador de Satélite (VLS) sofreu restrições com base nas regras do MCTR (Regime de Controle de Tecnologias de Mísseis), pelo uso de tecnologias sensíveis. Mas os compromissos do Brasil na área da não-proliferação foram estendidos, em 1995, ao campo do VLS e o país aderiu ao MCTR, com acesso ao comércio de tecnologias sensíveis e aos fluxos internacionais de intercâmbio dessas tecnologias para fins pacíficos.

O Brasil, desde que a democracia passou a vigorar no país, aderiu a todos os mecanismos e regimes internacionais e regionais de não-proliferação. Alguns fatores estratégicos combinados propiciaram a perceção brasileira das vantagens – e das responsabilidades – de ser integrante da segurança internacional. O Brasil, a partir daí, assumiu maior responsabilidade e liderança regional, bem como maior projeção internacional, como alicerce de sua postura mais transparente, incisiva e multilateral da política externa, bem como da construção de sua política de defesa.
No que se diz respeito à política de defesa, estreitamente relacionada à política externa, há uma intensificação das relações na América do Sul, como a reunião dos Ministros da Defesa dos países sul-americanos (abril 2003), com identidade política e estratégica própria em relação à paz e à democracia.

4. AS FORÇAS ARMADAS E A PROJEÇÃO DO PAÍS NO EXTERIOR

O fato mais destacado na questão das Forças Armadas é, na esfera político-institucional, a criação do Ministério da Defesa (1999), que contou com um projeto de Política de Defesa Nacional (1996), no sentido de promover a integração das capacidades das Forças Singulares para a ação conjunta da defesa. Após longa tradição de intervir no jogo político nacional, cujo ápice foi o regime militar de 1964-1984, as Forças Armadas são hoje uma instituição que está afinada com o compromisso democrático da nação e imbuída de um espírito de profissionalização na defesa do Brasil.

Destacaria aqui alguns pontos que considero importantes para a atualização das Forças Armadas em relação à Política Nacional de Defesa (e estas Reuniões são parte dos esforços para a sua implementação). Em primeiro lugar, o Brasil não se vê diante de ameaças externas de outros Estados e tem um entorno regional em que vive em paz com todos os seus vizinhos, sem uma perspetiva de mudança desse quadro num futuro previsível.

Hoje, diante dos crimes transnacionais, as ameaças desse tipo (drogas, lavagem de dinheiro, terrorismo, contrabando etc.), o tratamento mais adequado, em minha opinião, seria de ordem pública, com a efetiva ação da polícia federal e os demais aparatos policiais dos Estados da Federação. Certamente que para o provimento da ordem pública deve-se contar plenamente com o apoio da inteligência nacional (inclusive com apoio logístico das Forças Armadas em áreas de fronteiras) e internacional.

Um segundo ponto está relacionado com a idéia de um projeto de Força Integrado para a defesa do Brasil. Naturalmente que cada Força Singular tem suas capacidades operacionais e de competência, mas, na perspectiva de um projeto de Forças integrado, elas não dispõem per se de capacidades para resolver a questão da defesa
integrada. O Ministério da Defesa é portanto o centro por excelência dessa política integrada de defesa, articulando as Forças Singulares para o esforço dessa integração. Essa questão é crucial para o Brasil no contexto dos desafios regionais e internacionais.

O ponto crítico, em nosso entendimento, é ainda a falta de estrutura organizacional e de gestão das Forças Armadas, tanto na capacitação intelectual como na modernização tecnológica, para a consecução dos objetivos integradores da política nacional de defesa.

O terceiro ponto está diretamente relacionado com o segundo ponto e é, por sua dimensão, fundamental para a projeção no exterior de nossas capacidades de defesa e segurança. Trata-se da consolidação do orçamento integrado da defesa, como medida de alocação racional de recursos bastante escassos. Não se trata da problemática de condicionar o orçamento da defesa às necessidades imperiosas da área social e do desenvolvimento. Trata-se, sim, de uma implantação de um orçamento da Defesa – e não de partes singulares em competição – como condição inescapável do projeto de Força integrado que dê substância à Política Nacional de Defesa.

O quarto e último ponto, acompanhando a convergência crescente da integração da América do Sul, especialmente do Mercosul, e diante das ameaças do sistema internacional – globais bem como as de natureza difusa e transacionais -, seria otimizar os recursos de defesa e segurança, construindo mecanismos de cooperação e ação coordenada (além dos exercícios de Forças Singulares já existentes) das políticas de defesa regional, da mesma forma que se construiu a concertação entre Brasil e Argentina na área nuclear.

5. AS “NOVAS AMEAÇAS”, INCLUSIVE AS DE NATUREZA VIRTUAL

Tradicionalmente, as ameaças à paz e à segurança internacional tiveram como origem os conflitos inter-estatais, que ainda constituem as ameaças mais visíveis nas relações internacionais. No entanto, nas últimas décadas do século XX, acelerou-se de forma espantosa o processo denominado globalização, por meio da aceleração das inovações tecnológicas, da intensificação dos fluxos financeiros transfronteiriços (mormente os de caráter especulativo), da profunda reorganização da estrutura produtiva, do aumento do comércio internacional e de novos arranjos regionais de caráter supranacional. Essa transformação abala e causa fracionamento das sociedades nacionais, de seus valores e identidades. Enquanto a globalização dilui fronteiras nacionais, por outro lado a fragmentação vai no sentido contrário e impulsiona distanciamentos entre grupos e nações.

Os conflitos do pós-Guerra Fria assumem esse caráter e parecem desconstruir o entendimento tradicional da segurança internacional -criada para a proteção contra ameaças militares e das fronteiras entre Estados -, tornando-a vulnerável e fazendo-a perder grande parte de seu sentido. As novas dimensões da segurança começam a ser estudadas do ponto de vista de seus impactos. São as novas denominações de segurança: a segurança econômica, segurança ambiental, segurança democrática, segurança humana, segurança do Direito etc.
São as novas ameaças provenientes de redes transnacionais do crime organizado, do narcotráfico, do terrorismo, das transações financeiras, dos impactos ambientais transfronteiriços que provocam conflitos etc., etc.. Com as novas ameaças surgem também novos riscos, os chamados novos temas globais, como a proliferação das armas de destruição em massa (que podem estar em mãos de grupos radicais e de terroristas), as mudanças climáticas provocadas pelo efeito estufa, as epidemias como a Aids, ondas de migrações e refugiados, oriundas de conflitos étnicos, religiosos, situações de miséria e de violações de direitos humanos.

O Brasil, por tradição e por sua geografia, esteve relativamente distante dos principais eixos de tensão e conflitos internacionais. Pacífico por tradição, o Brasil, contudo, não está mais imune a essas novas ameaças e trata de adaptar-se, reorientando não só sua política externa, mas também seus esforços de segurança e defesa. Fato novo no Brasil5 em relação a essas novas ameaças é a crescente tomada de consciência e participação da sociedade: Congresso, partidos políticos, empresários, entidades universitárias e grupos acadêmicos, ONGs, movimentos associativos, comunidades de artistas, fundações etc. começam a tomar parte mais ativa e, até mesmo, a definir algumas pautas da agenda internacional brasileira tanto na política externa como, mais modestamente, na política de defesa e segurança.

6. A PARTICIPAÇÃO DO BRASIL NAS MISSÕES DE PAZ

Um destaque que figura na Política de Defesa Nacional (1996) como iniciativa que faz projetar o Brasil como interlocutor válido. Há hoje no mundo a cristalização de uma consciência universal que não tolera mais o recurso à guerra, salvo em casos extremos e com o aval da ONU, para a solução das questões entre nações e povos.
política internacional é a contribuição para a manutenção da paz e da segurança coletiva. Os instrumentos mais tradicionais de segurança com base na concepção do hemisfério como unidade geopolítica, como
• o TIAR (Tratado Interamericano de Assistência Recíproca), estão defasados para impedir atitudes unilaterais ou resolver conflitos com potências estrangeiras, como foi a Guerra das Malvinas. Nesse sentido,
• o Brasil tem certa relutância em depender exclusivamente desses mecanismos e prefere os mecanismos multilaterais, do tipo coletivo da OEA e da ONU, dentro das regras do Direito Internacional.

É dentro dessa concepção que o Brasil participa, como um dos dez maiores contribuidores, das Missões Internacionais de Paz da ONU, e isso representa uma afirmação de maturidade e parte de um posicionamento quanto à cooperação internacional. A atuação da política externa – e agora da política de defesa – do Brasil é consistente à luz dos princípios da igualdade das nações e do apoio a soluções pacíficas. Claramente, o Brasil privilegia regiões prioritárias de sua política externa, como a América Latina e a África, entorno pacífico de sua vizinhança.

O Brasil, ao longo da história das Missões de Paz, tem preferido as ações consentidas, mas tem apoiado missões coercitivas em tempos mais recentes, entendendo tal posicionamento como reforço de uma agenda multilateral em questões de paz e segurança. Trata-se de um ajuste amadurecido que favorece a segurança coletiva, e o Brasil não tem demonstrado maior interesse em participações simplesmente simbólicas ou mediáticas. Mesmo quando a participação seja limitada em termos de quantidade, o Brasil optou e opta por uma participação de qualidade. Nos tempos atuais, com a implantação do Ministério da Defesa, o país tem tido uma certa relutância em participar de missões, e sua decisão em participar da missão do Timor Leste poder ser explicado como sendo muito peculiar e baseado num grande esforço.

A aspiração Brasil para ocupar um lugar no Conselho de Segurança da ONU representará ter uma mais consistente e permanente participação, e, mesmo que o Brasil participe no Grupo de Amigos da Ação Rápida na ONU (Friends of Rapid Deployment), decisão de nossa diplomacia, o fato é que o Brasil tem limitações consideráveis que nos impedem de assumir um compromisso nessa área. Nosso perfil é prejudicado pela limitação de meios para a ação e os presumidos altos custos continuam sendo uma justificativa que limita uma maior presença brasileira.

Mas sabe-se que os gastos envolvidos com as Missões de Paz são devolvidos pela ONU, dentro de tabela fixa, com a cotização entre todos os Estados-membros. O argumento do custo tem alguma validade em relação ao fluxo de caixa, de baixa credibilidade dada a dimensão da balança comercia brasileira, ou, ainda, na questão da dádiva e abandono dos equipamentos suplementares, fora da contabilidade da ONU, de uso exclusivo brasileiro, o que não parece ter sido o caso em qualquer instância passada. A persistência da justificativa do custo é, assim, um fato que desafia o que se obtém pela análise dos fatos disponíveis.

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