Opinião

ANTONIO CARLOS PEREIRA

Um Ministério da Defesa, afinal, sobre ser um centro coordenador de ações, é um centro formador de políticas. A ele incumbe planejar, o que significa acompanhar, permanentemente, as mudanças concretas que ocorrem nos múltiplos cenários que ficam sob sua observação, bem como as tendências que se delineiam. Mas o Ministério da Defesa é, também, um órgão da administração pública, sujeito a imperativos burocráticos, entre eles o exercício fiscal, e sujeito, ainda, às contingências da política doméstica. Nos países onde o Ministério da Defesa funciona com relativo sucesso, o conflito entre a necessidade de planejamento continuado, a dinâmica política e os constrangimentos burocráticos foi resolvido a contento com a fixação, por lei, de um calendário de planejamento. Os responsáveis diretos pela defesa ficariam legalmente obrigados a, anualmente, estabelecer a melhor correspondência entre as transformações do ambiente estratégico e a política de defesa, bem como entre essa política, as estratégias setoriais dela decorrentes e os meios materiais necessários à sua implementação – tudo em consonância com as diretrizes do Presidente da República. Caberia, então, aos comandantes das Forças Singulares desdobrar essas diretrizes, no contexto do preparo das tropas e da dotação de meios.

Um sistema como esse evitaria a petrificação da Política de Defesa, tal como ocorre hoje. De fato, quando o documento vigente foi anunciado, um oficial de alta patente vangloriou-se de que a Política de Defesa fora feita “para durar muito tempo”. E está durando, a despeito de se referir a condições domésticas e internacionais fluidas e cambiantes, que exigem respostas adequadas e prontas. Essa durabilidade deve-se ao fato de a Política de Defesa vigente ter sido feita para conciliar interesses corporativos conflituantes. O consenso foi obtido mediante a adoção de conceitos gerais, aplicáveis a quaisquer circunstâncias, a qualquer país e a qualquer tempo. Mas tal consenso é estagnador e estéril, justamente porque subtraiu de seus formuladores a responsabilidade de estabelecer prioridades – questão vital e definidora de qualquer política.
Daí ser extremamente gratificante o reconhecimento do Ministério da Defesa, pelo seu titular, embaixador José Viegas Filho, de que a Política de Defesa está a “exigir” atualização e, mais que isso, engajar-se num processo sério de revisão do planeamento da Defesa.

A ORGANIZAÇÃO DAS FA E A QUESTÃO ORÇAMENTÁRIA

Durante um longo período – que abrangeu parte do governo Sarney e se estendeu até o governo Itamar Franco – a questão salarial ocupou parte considerável da energia e do tempo não só dos comandantes militares, mas também da oficialidade intermediária. As reivindicações salariais – e não se discute aqui a sua justiça, que é reconhecida – desviaram a atenção de problemas estruturais das Forças Armadas, tão ou mais sérios, e a partir delas, e de sucessivos ajustes fiscais, que eram reais, foram criados alguns mitos. O mais deletério, do ponto de vista político-institucional e profissional, foi o de que as Forças Armadas haviam sido deixadas à míngua no Orçamento.

Há cerca de uma década os contingenciamentos orçamentários vêm sacrificando as Forças Armadas, mas não mais do que às outras unidades administrativas do governo federal. Para as Forças Armadas, o resultado do arrocho foi que, por um longo período – que ainda não está ultrapassado – as tropas deixaram de se adestrar adequadamente, efetivos e dotações de unidades ficaram incompletos, quartéis passaram a funcionar em meio período para economizar a verba do rancho, mais de metade dos aviões da Força Aérea ficou presa ao solo por falta de peças, e, pelo mesmo motivo, navios ficaram retidos nos portos por mais tempo do que o desejável e conscritos eram dispensados meses antes do fim regulamentar do serviço militar. E a opinião pública deu-se conta do óbvio: mesmo com as defesas reduzidas à metade, o nível de segurança real do País não havia sido afetado. Voltou a ser feita, então, entre políticos, intelectuais e mesmo militares – principalmente da reserva – a pergunta incômoda que datava dos debates da Constituinte: Para quê Forças Armadas? Uns, a minoria, faziam a indagação porque, recôndita ou explicitamente, achavam que as Forças Armadas eram inúteis e desnecessárias; outros, a maioria, porque se preocupavam com o futuro de uma instituição vital para a segurança da Pátria.
Infelizmente, o que mais se ouvia das mais altas autoridades civis e militares, em resposta àquela pergunta era que cabe à sociedade determinar o que quer das Forças Armadas. Ora, a
sociedade brasileira não pode dar tal resposta; não tem os meios de fazê-lo.

Nos países em que as questões de segurança externa são prementes e, portanto, fazem parte das plataformas eleitorais de candidatos a presidente e a congressistas, a resposta da sociedade é o voto naqueles em cujas propostas percebe haver maiores garantias de segurança para a nação. No Brasil, onde as questões de segurança externa são, felizmente, secundárias e raramente entram no debate político, não se pode esperar que a sociedade se manifeste sobre que Forças Armadas quer e para quê. A responsabilidade da definição é do presidente da República, que recebeu mandato expresso para preservar a independência e a soberania da Nação, e do ministro da Defesa, que pode propor e deve executar as políticas essenciais à defesa da Pátria.
Mas, sem que tais políticas existam e sejam consistentes, é natural que o cidadão-contribuinte não se emocione diante da notícia de um eventual corte do orçamento militar, ou queira que os militares sejam desviados de suas funções naturais para outras atividades de maior impacto na vida cotidiana – sem lhe ocorrer que amanhã poderá precisar de Forças Armadas bem treinadas e equipadas para impedir que a Nação perca a independência.
O que o cidadão-contribuinte, sim, percebe é que sustenta, com a Defesa, um os três maiores orçamentos do Executivo, mas os meios de proteção da Pátria são claramente deficientes – basta ver a pública e notória deterioração dos equipamentos e a escassez das unidades de pronto emprego em relação ao efetivo global. Há, evidentemente, algo de errado na estrutura das Forças Armadas e na carreira militar.

O entorno estratégico do Brasil sofreu profundas mudanças nos últimos anos; o contingenciamento habitual tem comprometido fortemente a execução do Orçamento, embora este tenha sido aumentado nominalmente; não há Força que não tenha sofrido importantes perdas de equipamento, por obsolescência ou falta de manutenção – mas mesmo assim os efetivos continuam os mesmos. Isso ocorre porque as Forças Armadas não foram concebidas, em seu formato atual, para lutar. São forças-núcleo, isto é, poucas unidades completas em equipamento e operacionalidade, em torno das quais gravitam quartéis com dotações incompletas, que receberiam a reserva em caso de necessidade. Existem ainda, na fixação dos efetivos, resquícios de tempos ainda mais antigos, quando se estabelecia uma relação entre a extensão do território, o volume da população e o tamanho das Forças Armadas. Essa relação não é direta nem necessária, a menos que se trate de força de ocupação ou do exercício de alguma forma de controle social.

As Forças Armadas precisam ter o tamanho que convier à sua missão estratégica, combinada com as efetivas possibilidades orçamentárias do País. Quando isso não ocorre, transformam-se num imenso aparato burocrático, cuja primeira função é a de ser manter intacto despeito do que se passa no País e no mundo. E o primeiro sintoma dessa distorção de finalidade percebe-se no Orçamento.
A participação da folha de pessoal tem tido um crescimento desproporcional aos gastos operacionais, inclusive treinamento e instrução. Entre 1995 e 2002, os gastos com inativos aumentaram de 0,7% do PIB para 0,9% do PIB. Em 2002, os dispêndios com aposentados e pensionistas militares equivaleram a uma vez e meia o que foi gastos com o pessoal da ativa. Quaisquer que sejam os critérios de cálculo, as despesas com inativos superam os gastos com o pessoal em atividade – e essa é uma tendência firme: na composição dos gastos militares, o que mais aumenta são as despesas com inativos. Essa não é, ao contrário do que possa parecer, apenas uma questão previdenciária. Essa evolução é sintoma de uma grave distorção, uma espécie de autofagia que só se corrige com a revisão da carreira militar. Um aumento real do Orçamento apenas empurrará o problema para diante.

POLÍTICA EXTERNA E POLÍTICA DE DEFESA. A DIPLOMACIA MILITAR

Em tempos normais, a política de defesa é coadjuvante da política externa. É nessa condição que interagem. Quem faz a diplomacia e quem faz a defesa não falam a mesma linguagem, não usam a mesma gramática. Em última instância, as decisões que o profissional da defesa tem de tomar, mesmo em tempos normais de paz, têm como objetivo a eventualidade da rutura dos esforços da diplomacia. Na verdade, o profissional da defesa será tão competente quanto for capaz de planejar, primeiro, para dar ao diplomata o respaldo de meios para que se possa praticar, quando necessário, o realismo político e, finalmente, para garantir à Nação que o eventual fracasso do diplomata não representará, necessariamente, o desastre.
Por essa razão, a política de defesa não pode ser mera versão adocicada da política externa. Ambas buscam o mesmo objetivo – a segurança do Estado e da Nação –, mas com instrumentos e métodos inteiramente distintos. A menos que essas diferenças sejam observadas e preservadas, o soldado perderá função e a Nação estará desprotegida, se amanhã o diplomata não conseguir manter a paz.
No caso brasileiro, a tarefa dos formuladores da política de defesa é tornada mais árdua pela falta de ameaças plausíveis e de riscos previsíveis – o perigo real e imediato – que possam ser combatidos por forças militares. A ameaça difusa, nem sempre típica ou provável, deixa ao planejador a responsabilidade de imaginar o imponderável e fazê-lo com equilíbrio. Ou seja, o planeamento deve prover segurança, sem criar ameaças imaginárias que, pela repetição, podem adquirir foros de realidade.

Uma das mais importantes atividades que as Forças Armadas podem desempenhar, no papel de coadjuvantes da política externa, mas também como função orgânica, é a chamada diplomacia militar. Houve época, não muito remota, que se via com bons olhos o relativo isolamento de nossas Forças Armadas, principalmente em relação às suas congêneres no Hemisfério. Desde que os presidentes Sarney e Alfonsín decidiram aproximar Brasil e Argentina, numa empreitada política e comercial que mais tarde resultaria no Mercosul, aquela tendência se inverteu. Hoje, os contatos externos do Ministério da Defesa e das Forças Armadas são frequentes e proveitosos. Esse intercâmbio estabelece e reforça as bases de confiança recíproca e abre caminho para a cooperação. Essa atividade precisa, portanto, ser estimulada.

Da mesma forma, precisa ser ampliada a participação do Brasil em missões de paz, sejam as patrocinadas pela ONU sejam as inspiradas por outros organismos multilaterais. A presença em missões de paz proporciona experiências únicas e valiosas para os militares, mas, acima de tudo, destaca a vocação pacífica do Brasil e a sua disposição de colaborar ativamente num importante quesito da construção da ordem internacional. A elevação do perfil internacional do Brasil, por meio da participação ativa em missões humanitárias e de reconstrução da ordem em regiões vitimadas por graves conflagrações, certamente ajudaria o Itamaraty na iniciativa, agora retomada, em favor da reestruturação da ONU, com a ampliação do Conselho de Segurança. Demonstraria que o País está disposto a assumir, num cenário mais amplo, as suas responsabilidades de líder regional.

AS “NOVAS AMEAÇAS” E A SEGURANÇA NACIONAL

Mal terminada a Guerra Fria, afastado, portanto, o perigo soviético, o governo norte-americano inscreveu entre as principais ameaças à sua segurança nacional as chamadas “novas ameaças” – terrorismo, narcotráfico, crime organizado, lavagem de dinheiro, migrações ilegais, riscos ambientais etc. – que logo entraram no rol de preocupações de quase todos os países do mundo, inclusive o Brasil. As “novas ameaças”, no entanto, são ilícitos que, mesmo que afetem a segurança nacional e comprometam a estabilidade do Estado, dificilmente podem ser combatidas eficazmente pelas Forças Armadas. Nenhuma delas, talvez nem mesmo o terrorismo, pode ser caracterizada como atividade hostil desenvolvida por um Estado inimigo. Além disso, nenhum país, à exceção dos Estados Unidos – e assim mesmo em casos muito específicos –, dispõe de meios militares para neutralizar a ameaça na fonte.
É extremamente limitada, portanto, a participação possível das Forças Armadas, como instrumento por excelência da defesa nacional, no combate às “novas ameaças”. Em casos como o combate ao narcotráfico e ao crime organizado essa participação é mesmo desaconselhável, haja vista os exemplos desastrosos de países que tentaram esse caminho e o único que obtiveram foi a desmoralização de suas Forças Amadas, que, além de inadequadas para a função, tiveram suas coesão e moral corroídas pelo contágio da corrupção. Mesmo nos Estados Unidos – cujo governo prega a participação de Forças Armadas alheias no combate direto a esses delitos –, os militares não se engajam na luta contra o crime comum. Eles estão proibidos por lei – a ancestral Posse Comitatus – de exercer o poder de polícia.
Também no Brasil os militares estão impedidos de exercer a função policial. Mas nada impede, como vem sendo feito, que as Forças Armadas auxiliem a polícia com equipamentos e pessoal de apoio nas missões de prevenção e repressão aos ilícitos inscritos entre as “novas ameaças” e mesmos nos casos excecionais em que a ordem pública esteja seriamente ameaçada – sempre dentro do que estatui a Constituição.

A AMAZÔNIA

A Amazônia é, e deve ser, o foco das atenções da Política de Defesa. Não por um ato reflexo em consequência da distensão na fronteira Sul, que durante mais de um século, por razões concretas ou por perceções equivocadas, foi considerada o principal problema estratégico do País. Pairam sobre a Amazônia duas ameaças. Uma é de escassa plausibilidade, mas exerce poderosa influência em setores importantes da sociedade. Trata-se do recorrente receio de que, objeto da cobiça estrangeira, a Amazônia sofra tentativas de internacionalização. A outra, bem mais real, é que a escassa presença do Estado facilite ou até estimule a ação de grupos interessados em tirar proveito da fabulosa biodiversidade da região, ou em usá-la como base ou via de penetração para a prática de ilícitos como o narcotráfico, ou, ainda, em transferir para território brasileiro conflitos civis que travam em seus países.
Os receios de que a cobiça de países ou grupos econômicos possam ameaçar a soberania do Brasil sobre a Amazônia – seja para obter lucros com as riquezas locais, seja para transformar a região em santuário ecológico intocado – podem ser afastados uma vez que o governo brasileiro estabeleça e implemente uma política capaz de conciliar as necessidades de utilização do potencial econômico da Amazônia com as exigências da conservação ambiental.

Tal política, mais do que satisfazer a países ou grupos estrangeiros, seria a resposta aos anseios dos brasileiros.
Já a solução dos problemas causados pela porosidade das fronteiras amazônicas exige a ativa participação das Forças Armadas. A presença militar na região tem sido ampliada, mas é preciso mais. Unidades militares hoje localizadas em áreas que não são prioritárias para a defesa nacional precisam ser transferidas para a Amazônia, equipadas e treinadas para agir naquele ambiente, até o limite da capacidade de sustentação das cidades e vilas situadas em locais estratégicos. A Marinha precisa ampliar sua presença nos rios. A Força Aérea precisa equipar-se também para assegurar a mobilidade estratégica requerida para operações nos pontos mais longínquos do território. A proteção da Amazônia é a prioridade da defesa nacional e assim deve ser tratada no momento das definições políticas e da distribuição de recursos.

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