Opinião

MÁRCIO THOMAZ BASTOS

INTRODUÇÃO

O texto debaterá de forma sucinta duas questões que interessam aos Ministérios da Justiça e da Defesa: “as Forças Armadas e a segurança pública” e “estratégias de luta contra o narcotráfico”.

O problema parece firmar¬se em dois marcos distintos, porém correlatos: o legal e o da atuação política. Se por um lado a Constituição brasileira e a legislação infra-constitucional são expressas e específicas na determinação do papel das Forças Armadas na garantia da segurança pública, por outro a realidade contemporânea brasileira esboça um quadro dramático que evidencia a necessidade de planejamento e de cooperação constante entre as forças civis e militares para a manutenção da ordem pública. Para uma compreensão mais ampla da questão, deveremos fazer uma breve reflexão sobre a necessidade de reformularmos o conceito que temos de ordem pública para demarcarmos os rumos de uma nova concepção de política de segurança.

O debate certamente trará grandes contribuições para uma atuação conjunta, harmoniosa e integrada da Polícia Federal com as Forças Armadas. Existem áreas da segurança pública que dependem e dependerão por algum tempo do esforço combinado das forças civis e militares, como o combate ao narcotráfico nas zonas mais desprotegidas de nosso território – mais especificamente na região amazônica –, a criação de um sistema integrado de rígido controle de armas compartilhado pelo Exército e pela Polícia Federal, a identificação e destruição de aeroportos clandestinos e o patrulhamento de nosso espaço aéreo e de nossa costa naval.

ASPECTOS LEGAIS

A Constituição Federal de 1988, em seu art. 142, define as atribuições das Forças Armadas. Tal como apregoa a “Política de Defesa Nacional”, documento que fornece os alicerces para a ação governamental no que tange à matéria, a competência primordial e exclusiva das Forças Armadas fixa-se na defesa da pátria contra hostilidades externas e na garantia dos Poderes constitucionais. O caput do artigo constitucional, outrossim, prevê uma segunda atribuição, secundária e eventual, a saber, a possibilidade de as Forças Armadas garantirem também a lei e a ordem interna a pedido dos Poderes da República.

Adentramos aqui em uma seara delicada e complexa, qual seja a da fixação dos limites constitucionais da competência dos Poderes da República para pedirem o auxílio das Forças Armadas para assegurarem a manutenção da ordem interna em plena vigência do regime democrático. Frise-se, desde já, que a hipótese de uso dos meios militares para assegurar a ordem interna somente é possível quando os órgãos elencados no art. 144 da Constituição, garantes originários da ordem pública, não estiverem presentes ou não tenham posse dos meios necessários para assegurar sua manutenção, possibilidade essa que será esmiuçada mais adiante.

A Lei Complementar Nº 97/99 dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas. O texto legislativo é expresso ao reiterar os ditames constitucionais e determinar o papel do presidente da República como comandante supremo das Forças Armadas, subordinadas ao ministro de Estado da Defesa. Em seu art. 15, a lei determina ser de competência exclusiva do presidente da República a responsabilidade pelo emprego combinado das Forças Armadas na garantia da lei e da ordem. Nos casos de uso combinado das forças militares para fins de adestramento e operações de paz, a competência direta origina-se no comando do ministro da Defesa e, no caso de emprego de uma única força militar, a competência incumbe ao comandante desta força, respeitada a direção superior do ministro da Defesa.
O mesmo artigo trata expressamente dos casos em que os demais Poderes constitucionais pedem, por meio de seus presidentes, o emprego das Forças Armadas para que sejam garantidas a lei e a ordem. Qualquer que seja a origem do pedido – do Supremo Tribunal Federal, do Congresso Nacional ou dos governos estaduais –, a decisão final pelo emprego ou não dos meios militares para garantir a segurança interna é sempre de competência exclusiva do presidente da República.

O procedimento para a realização desse ato, assim como os casos nos quais é possível adotar-se tal medida, estão disciplinados no Decreto Nº 3.897 de 24 de agosto de 2001. De acordo com o texto legal, as forças militares que assumem a função de garantes da ordem interna passam a se responsabilizar sempre que necessário pelas ações de policiamento ostensivo, preventivo e repressivo, de responsabilidade originária das polícias militares. Vale frisar que, uma vez assumida tal responsabilidade, devem ater-se sempre aos termos e limites impostos às polícias pelo ordenamento jurídico. A avocação da prerrogativa de garante da segurança interna deve
também responder a uma solicitação emergencial e, por isso, ser sempre temporalmente limitada e territorialmente especificada.
O Decreto Nº 3.897 determina que só podemos considerar esgotados os meios previstos no art. 144 – a garantia da ordem pública interna pelas polícias estaduais e pela Polícia Federal – quando, em determinado momento, os efetivos das instituições de segurança estiverem indisponíveis, inexistentes ou forem insuficientes ao desempenho regular de sua missão constitucional. É dentro dessa perspetiva que encontramos o respaldo legal para as operações conjuntas desenvolvidas pela Polícia Federal e pelas Forças Armadas na região amazônica.

COOPERAÇÃO EM CURSO

Sabemos que em razão da imensa extensão da fronteira do Brasil com seus vizinhos do norte e da baixa demografia populacional amazônica existem imensas dificuldades no patrulhamento ostensivo da região. Os efetivos policiais, embora presentes, ainda são insuficientes para realizarem plenamente sua missão constitucional. Em razão disso, a Polícia Federal já tem agido em estreita cooperação com as Forças Armadas, não apenas no aspeto logístico, mas também no compartilhamento de informações nas fronteiras do Brasil com a Colômbia (operação “COBRA”), com o Peru (operação “PEBRA”) e com a Venezuela (operação “VEBRA”). Graças à cooperação das forças civis e militares, inúmeras operações foram realizadas na faixa de fronteira da Amazônia Legal. Este é um trabalho que deve ser intensificado.

A colaboração com a Aeronáutica também tem sido muito valiosa. Além do auxílio à Polícia Federal no transporte aéreo de seus efetivos e equipamentos, temos trabalhado pela coordenação conjunta de informações sobre o tráfego aéreo na região. Trabalho sobremaneira importante tem sido o de deteção e destruição de pistas clandestinas, utilizadas para o pouso de aeronaves clandestinas utilizadas para o tráfico de drogas, realizado pelo projeto “NITRO”.
Pelos recursos estratégicos existentes, pela centralidade geográfica e pelo tráfego aéreo constante na faixa de fronteira da Amazônia Legal, devemos devotar atenção especial à região. As Forças Armadas podem, em apoio às autoridades policiais, adotar as medidas inerentes à manutenção da lei e da ordem e exercer o poder de polícia para o estabelecimento de patrulhamento ostensivo, a inspeção de pessoas, veículos, embarcações e aeronaves suspeitas, a apreensão de materiais de origem ilícita e a prisão em flagrante delito, quando expressamente solicitadas para tal tarefa.

Está também em curso uma reformulação da legislação brasileira sobre registro e porte de armas de fogo. Atualmente possuímos dois sistemas de cadastro para o controle de armas que não se comunicam como deveriam: o do Exército para as armas fabricadas e o da Polícia Federal e das Secretarias de Segurança dos Estados para os portadores de armas. O projeto propõe o fim do porte estadual, o que fará que apenas dois organismos tenham informações sobre as armas existentes: o Departamento de Fiscalização de Produtos Controlados do Ministério da Defesa e o SINARM da Polícia Federal.
É essencial que esses sistemas funcionem de uma forma integrada. Devemos ter um controle de todo o processo de circulação das armas no Brasil: desde o momento em que elas são fabricadas, passando pelo registro de seus destinatários, até chegar à determinação de quais foram as armas utilizadas e como, por meio de um exame de balística. Para que isso seja possível, os dados do Comando do Exército e do SINARM devem ser, se não unificados, mantidos em constante comunicação para que as informações estejam centralizadas e a ação de repressão ao tráfico de armas possa ser mais efetiva.

MARCO POLÍTICO

Não podemos deixar de abordar o problema que concerne à possibilidade de as Forças Armadas serem empregadas para a garantia da segurança interna em momentos nos quais os efetivos policiais esgotarem sua capacidade de atuação nos Estados, não em razão da falta de efetivos – como na região de fronteiras – ou de recursos logísticos – como no caso da localização e destruição de pistas clandestinas pela Aeronáutica –, mas em razão da gravidade da violação à ordem pública.

A Advocacia Geral da União fez uma reflexão sobre a matéria em 2001 que deu origem ao Decreto Nº 3.897/ 01. O parecer da AGU Nº GM – 025 versa sobre a atuação das Forças Armadas em caráter emergencial, temporária, na preservação da ordem pública. Frisa-se nele o fato de que, ao serem deslocadas para a responsabilidade de guardiãs da segurança pública, as Forças Armadas assumem a competência da Polícia Militar do Estado em que atuarão, com suas prerrogativas e as limitações que a lei define à força estadual.

Sobre a determinação do que seria uma ameaça à ordem pública, vale lembrar que o conceito que ainda está em vigor em nossa legislação é aquele retirado do “Regulamento para as Policias Militares e Corpos de Bombeiros Militares” aprovado pelo Decreto Nº 88.777 de 1983. Nele define-se: “Ordem Pública: conjunto de regras formais, que emanam do ordenamento jurídico da Nação, tendo por escopo regular as relações sociais de todos os níveis, de interesse público, estabelecendo um clima de convivência harmoniosa e pacífica, fiscalizado pelo Poder de Polícia, e constituindo uma situação ou condição que conduza ao bem comum”.

Vale fazer aqui uma reflexão, ainda que breve, sobre a natureza do conceito de “ordem pública”. Trata-se de um conceito polissêmico, suas aceções são tão múltiplas quanto o número de escolas doutrinárias que sobre ele lucubraram, está visceralmente vinculado à conceção de sociedade daquele que o enuncia. Grosso modo, podemos fixar uma divisão em três escolas doutrinárias a partir da ênfase atribuída ao papel do Estado no controle da sociedade: uma perspetiva de grande intervenção das forças estatais na repressão dos conflitos internos, tal como esculpida no diploma legal acima; uma perspetiva de intervenção estatal contida, restrita apenas a casos emblemáticos cuja ação estatal controlada é capaz de incutir um efeito pedagógico e dissuasório à violação da ordem; e, por último, uma conceção de que o estado democrático é necessariamente cenário de disputas, negociações e conflitos, sendo assim necessárias ao seu pleno funcionamento ações no espaço público que podem aparecer à perceção cotidiana como abalos à ordem pública, mas que são simplesmente manifestações organizadas de pressão política, ações essas que não se confundem com a usurpação do próprio espaço público pela violência que cala a possibilidade de diálogo.

Devemos ter clara a dissociação entre, de um lado, a atuação dos movimentos sociais e das forças que contra eles se insurgem e se insurgirão e, de outro, a atuação das organizações criminosas. A máxima “questão social é questão de polícia”, atribuída ao presidente Washington Luís, deve ser definitivamente sepultada para que possamos viver em uma democracia plena. Por outro lado, os movimentos sociais e os grupos que contra eles se opõem não podem de forma alguma recorrer ao cometimento de atos violentos para impor sua palavra ou para ter seu anseio concretizado. Ninguém pode julgar-se acima da lei.

Para tratar dessa questão, contudo, não há nenhuma razão para se aventar o emprego das Forças Armadas, ainda que em caráter excecional; a prevenção para que esse tipo
de conflito não se torne violento só pode ser feita por meio de um serviço de inteligência, capaz de não desviar a atuação estatal mediadora para uma indesejada e inadmissível ação repressora.
Constantemente vemo-nos às voltas com reivindicações para que as Forças Armadas sejam empregadas no policiamento das grandes cidades brasileiras. Como reiteradamente declaram seus oficiais, essa possibilidade não é desejada e nem apropriada. Em primeiro lugar, porque não é essa sua função constitucional elementar; em segundo, porque seus efetivos não estão preparados para esse tipo de ação; em terceiro, há que se levar em conta a temerária possibilidade de que o contato direto e constante com o crime hodierno desvirtue a estrutura e a conduta de seus efetivos e, por último, paira o argumento sociológico de estudos de caso quantitativos e qualitativos que comprovam que a presença das Forças Armadas nas ruas acarreta em consequências negativas não antecipadas: torna-se responsável por um deslocamento do tipo de criminalidade, de crimes contra o patrimônio para crimes contra a vida.

Em que casos podemos, então, não só admitir, mas planejar uma cooperação das Forças Armadas com as polícias em matéria de segurança pública? Nos casos em que as polícias tenham que atuar contra grupos dotados de um poder econômico e logístico capaz de inibir ou tornar inócua sua ação, sabidamente o narcotráfico nas regiões de fronteira.

Apenas por meio de um reforço da cooperação da estrutura das Forças Armadas, das informações que possui sobre deslocamento de veículos aéreos, náuticos e terrestres, de sua capacidade de mobilização de um maior contingente de pessoal para o patrulhamento ostensivo das enormes áreas da faixa de fronteira ao norte do país, com as polícias, garantes originárias da segurança pública, poderemos estabelecer uma estratégia eficaz de combate ao narcotráfico, chaga que verdadeiramente macula nossa ordem pública.

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