Opinião

CARLOS IVAN SIMONSEN LEAL

INTRODUÇÃO

Os temas Defesa Nacional e Segurança Nacional não são novos no Brasil. De fato, ao longo de nossa história, seja em épocas coloniais, durante o Império ou na República, eles têm sido recorrentes, colocando-se sempre com maior ênfase quando a elite política, intelectual e/ou militar do país deteta potenciais ameaças àquilo que considera ser o interesse nacional.
O processo pelo qual isso vem acontecendo ao longo de nossa história mostra três características principais cuja análise é importante:

Em primeiro lugar, com muito poucas exceções, há, do ponto de vista de desenho de estratégia, uma clara preferência para atuar de forma reativa ao invés de pró-ativa nas questões que se colocam. Em outras palavras, trabalha-se muito pouco no sentido de se criar opções estratégicas de médio e de longo prazo, preferindo-se confiar na excelência tática de algumas instituições como, por exemplo, no caso da inserção diplomática internacional, o Itamaraty.

Em segundo lugar, não há uma visão clara, resultado de uma análise sistemática e não-dogmática, de como atuam os fatores internos ao país, sejam eles políticos, econômicos, sociais ou militares. Embora existam boas análises pontuais, a falta de informação e de teoria consolidada é muito grande. Além disso, a reação à discussão de certos tópicos é exacerbada pela memória dos últimos 40 anos e a discussão tende, por vezes, a ser maniqueísta. Por exemplo, falar de segurança interna é quase um anátema hoje em dia, mas qualquer democracia se quiser sobreviver, deve estar preocupada em saber tratar deste quesito.

Em terceiro lugar, a visão que a nação tem do resto do mundo, das interações entre as grandes potências e destas conosco, foi dominada até recentemente pelo sentimento de “império voltado para dentro”. Seja nas guerras e atritos do século XIX, mormente na Guerra do Paraguai e na questão Christie, seja nos momentos de alinhamento automático da Guerra Fria, seja durante o período da nossa opção africana do governo Geisel, ou mesmo na criação do Mercosul, quando interagimos com o exterior procuramos sempre segregar a área interna, ponto de apoio para a realização do processo de barganha com o estrangeiro.
É claro que essas características cobrem aspectos muito diferentes, mas é por meio da compreensão delas que se pode fazer sugestões para o desenvolvimento em bases sólidas e duradouras, de uma estratégia de longo prazo para a segurança e defesa da nação.

PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO CONTINUADO

Isto corresponde não só a se terem objetivos de curto e médio prazo bem definidos, mas também a trabalhar continuamente pela criação de oportunidades estratégicas. E só poderá ser feito mediante a criação e fomento de uma rede de inteligência capaz de procurar e processar a informação necessária para suportar a tomada de decisões em diferentes esferas.
A já apontada tendência a se ter uma postura mais reativa que pró-ativa nas decisões de Estado é, em grande parte, decorrente da ausência de modelos previsivos mais completos e da inexistência de um exercício contínuo de planeamento estratégico. Há, como consequência, uma clara tendência a se enfatizar estratégias que correspondem diretamente à aplicação de princípios, por vezes sem o questionamento da validade desses mesmos.

Esse ponto é muito importante. Tomemos o princípio estratégico básico praticado pelo Itamaraty de procurar levar as discussões internacionais para ambientes onde haja multilateralidade, isto é, onde as interações entre as nações não sejam exclusivamente bilaterais, onde uma nação mais forte poderia nos pressionar mais. No final do século XIX, o Barão do Rio Branco desenvolveu para o Brasil uma estratégia geral de gestão de conflitos internacionais baseada no pressuposto de que somos uma nação grande, porém com força mediana. A ideia era simples: deveríamos evitar discussões bilaterais com parceiros mais fortes. A nossa interação deveria ser guiada para fóruns mais amplos, onde as tensões pudessem ser distribuídas, isto é, multilaterais. Mais ainda, nas relações com as nações mais fracas ao nosso redor tomaríamos uma postura benevolente o mais não-intervencionista possível, baseada nas leis e princípios de convivência internacional, legitimando o todo.

Embora o Barão não tenha sempre usado os seus próprios preceitos, após a sua morte eles muitas vezes deixaram de ser parte de uma teoria e passaram a ser dogmas de fé, havendo basicamente conduzido boa parte dos nossos movimentos táticos no século XX.
A grande questão que se coloca é saber se a validade dos princípios não está amarrada a hipóteses que, ao longo do tempo, podem estar deixando de ser válidas. No caso, hoje temos uma única superpotência, que domina os sete mares hegemonicamente e que a partir do governo Bush despreza o multilateralismo, certa das vantagens do seu poder de pressão nas relações bilaterais.
A tática bem sucedida no passado pode estar tornando-se ineficaz. Mas que alternativas existiriam? Será que a ascensão da China levará a uma nova bipolaridade? Será este o papel da Europa unida? Ou será que esse exercício de poder unilateral não acabará por levar a um mundo bismarckiano, bastante diferente do século XX?

Princípios estratégicos são boa coisa, pois formam uma cultura que propicia unidade na ação de grandes organizações, mas as hipóteses subjacentes que condicionam a sua aplicação devem sempre ter a sua validade verificada e o sucesso passado pode não ser garantia do sucesso futuro.
Pela sua excelência mais que secular, o nosso serviço diplomático merece, pelo seu profissionalismo e capacidade, todo
o nosso carinho e respeito, e deve se reconhecer que o pouco de inteligência estratégica que temos tido vem em grande parte daí.
O ponto é que não é suficiente.
Em negociações comerciais, por exemplo, aspetos extremamente complexos estão geralmente envolvidos, e enquanto os diplomatas de outros países vão extremamente bem assessorados e apoiados, os nossos vão sozinhos.
Ao longo de nossa história, só uma vez se procurou dar alguma organicidade ao pensamento estratégico. Isto foi feito na Escola Superior de Guerra, após a Segunda Guerra Mundial, mas correspondeu a um momento histórico onde o planejamento estratégico ficou ligado à luta entre ideologias. Com o fim do regime militar, a idéia de planejamento foi pouco a pouco sendo abandonada, considerada por vezes um subproduto da doutrina de Segurança Nacional das décadas de cinqüenta a setenta.
Durante o período recente em que predominou o chamado neo-liberalismo brasileiro, planejamento virou palavrão. A aplicação cega de princípios nos levou a um crescimento gigantesco do passivo externo líquido nacional, o qual levará anos sendo pago e implicando em uma taxa de crescimento menor do que seria possível por vários e vários anos.
A tradição brasileira de tomada de decisões gosta de ignorar o fato de que o Brasil nasceu globalizado, voltado comercialmente para fora, e que só recentemente começamos a completar o trabalho dos bandeirantes, isto é, a ocupação demográfica e econômica do “império para dentro”. De fato, é forçoso reconhecer que desde que a unificação das coroas portuguesa e espanhola nos possibilitou a conquista da quase totalidade do nosso território, foi só a partir de JK que começamos realmente a construir um mercado interno nacional mais integrado.

Até hoje somos uma nação que depende da sua inserção no mundo. E não há nada de errado nisso. Uma nação com espírito profundamente mercantilista, que está ficando marginalizada no comércio internacional com a formação de grandes blocos econômicos, voltando, com exceção da Embraer, a ser exportadora de bens de baixo valor agregado. A nossa incompreensão do que acontece no resto do planeta e das tendências mundiais pode ser altamente prejudicial. A expansão de liquidez internacional a partir do início da década de 90 deu oportunidades fantásticas a países emergentes. O Chile aproveitou muito bem, baixando estruturalmente a sua inflação e aumentando o seu comércio exterior. O Brasil baixou a inflação transformando o imposto inflacionário num aumento generalizado do endividamento, o qual culminou com a crise cambial de 2002.
Planeamento e execução planejada levaram o país a crescer 8,9% ao ano o seu PIB potencial durante vinte anos, nas décadas de sessenta e setenta. Nas duas décadas seguintes, a falta de visão estratégica implicou um crescimento de 1,7% a.a. abaixo da taxa de crescimento da população.
E não é só do lado da gestão da economia que faltou planeamento.

Para as nossas Forças Armadas faltam, atualmente, equipamentos modernos e até material de uso corrente para enfrentar as ameaças e desafios que começam a surgir no horizonte. A não-imiscuição de forças externas em assuntos de interesse exclusivamente brasileiro, como no caso da Amazônia, depende da existência de forças dissuasivas apoiadas no sentimento de identidade nacional das populações.
A insuficiência de preparo pode custar muito mais caro se tiver que ser remediada de emergência. O que pode um dia se tornar uma potencial ameaça militar pode ser a alavanca para desequilibrar o nosso processo de ajuste fiscal e nos forçar a acordos comerciais em condições desfavoráveis.
Idealmente, visões estratégicas das relações diplomáticas, econômicas, políticas e militares não são coisas excludentes ou competitivas; elas devem concorrer o máximo possível para a formação de um conjunto único de informação coerente que permita a formulação de estratégia global.
Na prática isto não acontece de forma perfeita em nenhum lugar do mundo, mas onde houve maior convergência foi onde se conseguiu criar rede ou redes justapostas com instituições especializadas trabalhando a inteligência dos problemas, ligadas a um núcleo central. Foi lá, também, onde o processo sempre foi mais bem sucedido, sendo possível enunciar que é uma condição necessária, embora não suficiente, para que a implantação de um processo de planeamento estratégico tenha sucesso.
No jogo estratégico da nação devem estar envolvidas suas melhores mentes.

DOUTRINA DE DEFESA NACIONAL

A montagem de uma doutrina de Defesa Nacional deve então começar pelo cuidadoso estudo de como se vai montar a tal rede de inteligência e qual serão seus polos catalisadores.
Essa rede deve ser um assunto de Estado, construída o mais possível longe de qualquer interferência de política partidária, embora, no longo prazo, dependendo das expectativas que ela envolva, ela pode vir a apresentar problemas de exposição política, o que, a meu ver, acaba sempre diminuindo a sua eficiência.
Para que tenha continuidade, a doutrina deve ser construída ao redor de instituições de Estado, devendo haver um reforço na qualidade da burocracia envolvida.
Sonhando um pouco, poder-se-ia ter, por exemplo, uma estrutura administrativa de suporte a um Conselho de Segurança Nacional voltado não só para o apoio às necessidades táticas do Executivo, mas também para a elaboração de estratégias de médio e longo prazo. Esta estrutura administrativa, ou melhor, de consolidação e análise da informação, trabalharia diretamente e em caráter permanente com os diferentes ministérios e secretarias da Presidência, que lhe forneceriam os insumos adequados ao desempenho de suas tarefas. A visão externa, representada por institutos, faculdades e universidades seria então usada complementarmente, e até se poderia montar mecanismos em que essas contribuições fossem sistematizadas.

A partir dessa consideração, que expressa uma condição absolutamente necessária, é que se pode começar a sonhar com a construção de uma doutrina estratégica.
Essa doutrina deveria basear-se em algumas observações simples, entre as quais destacamos cinco, apresentadas sem que a sua ordem de citação implique numa hierarquização:

I. PAÍS MONSTRO

O Brasil é um dos cinco “países monstros”, ou seja, aqueles que têm grande território e grande população. Os outros são os Estados Unidos, a Rússia, a China e a Índia. Canadá e Austrália, por exemplo, têm grande território, mas a população é pequena. O Japão não tem um grande território e a Europa não tem ainda, se é que terá algum dia, uma visão estratégica única. Dos cinco países monstros, o Brasil é o único que não tem armas nucleares e talvez seja o mais atrasado tecnologicamente. Ele é rico em minerais e sua produção agrícola já ameaça a de outros países.

II. AJUSTE FISCAL

Temos uma situação fiscal frágil, com alguns desarranjos que podem ser consertados logo, mas com outros que levarão alguns anos sendo remendados. Os problemas sociais e a baixa produtividade marginal média do trabalhador brasileiro implicam, numa certa medida, numa “escolha de Sofia” sobre a velocidade com que se pode fazer o ajuste. Em outras palavras, o ajuste não é de um ano ou dois, ele deve corresponder a uma mudança de trajetória, que começa com um aperto fiscal, mas tem de acabar no crescimento com melhora de distribuição de renda.

III. DEMOGRAFIA

A demografia brasileira está se alterando profundamente. A nossa pirâmide demográfica começa a se parecer mais com a de países mais desenvolvidos. O número médio de anos de estudo aumentou muito, embora tanto esse quantitativo quanto a qualidade ainda esteja bem abaixo dos padrões americanos, europeus ou japoneses. A urbanização acelerada e desregrada das últimas quatro décadas criou um caos urbano, que talvez seja o maior problema social da atualidade.

IV. DEMOCRACIA

Não menos importante que os itens anteriores, a democracia brasileira está se consolidando paulatinamente.

V. IDENTIDADE CULTURAL

A grande questão cultural do Brasil como uma ideia, ou seja, a existência de uma identidade nacional comum também é crucial. A isto está ligada a perceção de um Brasil uno e indivisível, terra de um amálgama de raças e cores, mas onde só pode haver uma cultura. Esses são fatores extremamente importantes e todos têm implicações de curto, médio e longo prazo.

O primeiro aspeto acima é um dado. Ser um país monstro implica que, mesmo se quisermos, não poderemos ficar fora do jogo mundial. No jogo de poder entre as nações, mesmo que ele tenha se modificado na sua forma nas últimas seis décadas, após o surgimento da ameaça e consequente equilíbrio nuclear, a essência ainda é a mesma. Entre nações só existe interesse. Se quisermos nos isolar e/ou ficarmos muito defasados, poderemos vir a ser manipulados, mesmo contra os nossos interesses.

O segundo item implica que estamos expostos a pressões financeiras internas e externas, que podem ser usadas contra nós. Não falo de uma visão maniqueísta, como dizer que o crédito internacional brasileiro vá ser cortado, mas algo mais sutil: suponha que uma potencial ameaça externa apareça numa de nossas fronteiras com a Colômbia, e que, sem grande intervalo de tempo, seja necessário um investimento na compra de equipamentos militares da ordem de 5 a 10 bilhões de dólares americanos. Como ficaria o ajuste fiscal? Teríamos de embarcar em acordos comerciais desfavoráveis para evitar um descarrilamento de um processo construído ao longo de vários anos?

O terceiro ponto acima é uma oportunidade e um risco. A mudança demográfica brasileira nos diz que temos, na média, a população mais educada que já tivemos. Além disso, as taxas de crescimento demográfico estão caindo, a população cresce a um ritmo bem menos veloz que há vinte anos, enquanto a população que pode trabalhar cresce a uma taxa bem maior. É a defasagem entre as taxas de natalidade de hoje que explicam a queda no ritmo de crescimento da população, e as taxas de natalidade de vinte anos atrás que explicam o crescimento da população em idade de trabalhar.
Se houver investimento, existirão empregos e o país poderá crescer muito, melhorando a distribuição de renda. Se não houver, a taxa natural de desemprego aumentará, o que poderá gerar grande instabilidade, podendo comprometer a evolução da nossa democracia.

O quarto ponto, a democracia, além de ser a vontade comum da maioria quase total dos brasileiros, nos dá uma autoridade moral inegável e contribui para o aperfeiçoamento da nossa identidade.
Juntadas essas observações ao que foi dito antes sobre a necessidade da criação de uma rede de inteligência, é que se poderá aperfeiçoar a Doutrina de Defesa e Segurança Nacional. De fato, cumpre ressaltar que já existe espalhada em alguns pontos do serviço público uma tal doutrina, baseada mesmo em alguns dos pontos citados acima. Porém, falta maior coesão e exposição a um processo continuado de crítica.

Parte do que existe está no Itamaraty e parte nas Forças Armadas como resquício da Escola Superior de Guerra.

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