Opinião

MARIO CESAR FLORES
* Almirante-de-Esquadra da Reserva, ex-Ministro da Marinha.

Condicionamentos históricos, culturais, estruturais e conjunturais, internos e internacionais, delineiam como um país vê e para o quê ele vê suas Forças Armadas: instrumento de defesa, contra que ameaça? Instrumento da ordem interna? Coadjutor do desenvolvimento, como? A capacidade militar continuará tendo papel relevante na estrutura de poder no século XXI? No tocante ao Brasil, como e em que grau, nos âmbitos global e regional? Essa pergunta é válida para a defesa clássica e para os conflitos em que os militares atuam em prol da ordem supranacional, relacionada com questões hoje aceitas (ou assim interpretadas) como pertinentes à humanidade: meio ambiente, humanitárias, segurança e delitos transnacionais. Motivações teóricas à margem da realidade também influenciam, em geral menos – ou, pelo menos, deveriam influenciar menos – o que não é rigorosamente o caso brasileiro.

Há 135 anos sem ameaças próximas efetivamente preocupantes, embora o Brasil seja o país com o maior número de vizinhos depois da Rússia e, ademais, tendo sido secundárias as participações do Brasil nas duas guerras mundiais do século XX (diminuta na I Guerra) e nenhuma nos conflitos posteriores à II Guerra, é natural que o pensamento estratégico e o preparo militar brasileiro sofram os efeitos da apatia societária e política decorrente dessa história, refletidos na psicótica convicção de que não existem e não existirão ameaças internacionais exigentes de ação militar. Entre os efeitos, a forte influência corporativa militar alicerçada na tradição de autonomia de nossas Forças Armadas, confrontada apenas pela constrição orçamentária. Tradição explicável porque Forças Armadas – de todo o mundo – não podem deixar de ter propósitos claros: se a sociedade e suas representações conspícuas não os delineiam, é inexorável que elas próprias o façam, enfatizando suas perspetivas idiossincráticas.

Feitas essas considerações preliminares, cabe agora uma rápida passada d’olhos no cenário que deve afetar nosso pensamento estratégico.
No que diz respeito à defesa clássica podemos avançar de imediato duas conjeturas. Primeira: no século XXI haverá menos campo para a junção do Estado-Nação poderoso, com alguma modalidade de ideologia mobilizadora, messiânica ou imperial – junção que pesou nas razões das I e II GM e da guerra fria, no século XX. Consequentemente, o pensamento estratégico brasileiro não tem porque se preocupar com as estratégias e campanhas típicas das guerras industriais de massa, longas e penosas, para cujo desfecho, de qualquer forma, seria modesta a contribuição brasileira possível.

E, segunda conjetura: vários contenciosos, hoje menos contidos por haver cessado a disciplina bipolar da guerra fria, históricos, raciais, religiosos, socioeconômicos e pela autodeterminação de povos com identidade nacional, que trazem ao século XXI alguns ingredientes de séculos anteriores, prosseguem desestabilizando partes do mundo, sujeitando-as a conflitos regionais ou internos. Entretanto, é pouco provável que a América do Sul venha a ser teatro desse tipo de conflitos, em sua modalidade internacional clássica, entre Estados e suas forças organizadas, embora possa sê-lo na modalidade irregular (guerrilha e outras práticas de violência, como é o caso atual da Colômbia), eventualmente não ou mal contida num determinado território nacional.

Em suma: sob o enfoque da ordem internacional da responsabilidade dos Estados, a América do Sul vive em paz há muito tempo (a ressalva recente foi o pífio conflito Peru-Equador, que não entusiasmou os povos dos dois países), como vive a Europa; em ambas as regiões, à sombra da segurança global em que os EEUU exercem o papel de fiador protagônico, operacionalizado em função da avaliação e nos termos norte-americanos. Se bem que não absolutamente impossível, nesse quadro kantiano regional a hipótese clássica é particularmente improvável envolvendo o Brasil, mais ainda se dispusermos de poder militar capaz de dissuadir e, se falhar a dissuasão, de abortar rapidamente quaisquer aventuras insanas, pouco verossímeis dada a assimetria brasileira, a inexistência de contenciosos graves e se prevalecer na região a democracia. Mas a hipótese irregular deve merecer preocupação brasileira, principalmente em áreas fronteiriças atrasadas, enquanto existirem na América do Sul a miséria e o desencanto, que fertilizam a propensão à ilegalidade e à violência – um risco de que o próprio Brasil não está absolutamente imune.

A implausibilidade das ameaças clássicas, global e regionais, solapa as razões que justificaram o TIAR e a JID, sujeitos como todos os tratados e organizações dessa natureza, à tutela hegemônica da potência fiadora de suas validades e, consequentemente, intérprete decisiva de seus preceitos. Nas circunstâncias esboçadas, tratados como o TIAR acabam servindo para condicionar o preparo das Forças Armadas dos contratantes, salvo as da potência hegemônica, que procura transformar as demais em Guardas Costas e Gendarmerias, a pretexto de assegurar a tranquilidade regional, cabendo a ela a segurança contra ameaças de maior vulto; é bem verdade que em muitos casos as missões daquelas organizações para-militares devem de fato ser exercidas pelas Forças Armadas, mas elas não podem ser excludentes. A prescindibilidade do TIAR não significa, contudo, que qualquer esquema de segurança coletiva seja inútil. Continua válido o esquema para problemas peculiares e limitados, que pode unir o Brasil e países vizinhos; há que se avaliar, porém, se são problemas que mereçam o compromisso de uso da força militar ou que devam ser atribuídos às esferas policial e de inteligência.

Finalmente, uma menção à ordem interna em suas várias dimensões. Existem problemas cujo controle pode exigir ação militar: perturbação da ordem em nível que transcenda a capacidade policial, ilicitudes onde a ação policial é difícil ou inviável (mar costeiro, espaço aéreo, regiões fronteiriças como as amazônicas) e circunstâncias operacionais que requerem capacidade técnico-profissional só disponível nas Forças Armadas.

O pensamento militar brasileiro e o preparo militar devem estar atentos a esses problemas, incluindo-se na atenção o amparo legal; para o controle da ordem interna há um ritual constitucional e legal satisfatório, mas para outras ações ele é frágil ou incompleto (poder de polícia específico para as circunstâncias que o justifiquem, regulamentação do abate).

A referência às áreas atrasadas merece um complemento. Com o ocaso das preocupações históricas na região do Prata, a Amazônia tende a ser o mais sensível desafio de segurança neste início do século XXI e nos próximos decênios.

É preciso que o Brasil seja capaz de controlar sua Amazônia (meio ambiente, defesa civil, segurança lato sensu) e os demais países as suas; talvez em esquema de cooperação, onde se insere o potencial do Sistema de Proteção da Amazônia, com a extensão, além fronteira, do Sistema de Vigilância da Amazônia. Essa capacidade é a defesa mais segura que podemos desenvolver para que, no longo prazo de fronteiras e soberania mais e mais polêmicas no que se refere a questões de interesse supranacional, continuemos a exercer nosso direito histórico sobre aquela região.

Esboçado o cenário-moldura, é chegada a hora de desenvolver o tema da estratégia adequada, com seus corolários de preparo do sistema militar, adequados para a defesa nacional, apoio à ordem e estabilidade regional, garantia da ordem interna constitucional e legal e, ao fim e ao cabo, para apoiar a condição brasileira de agente ativo na evolução da arquitetura da ordem do mundo – condição necessária para que sejam inseridas na estrutura do direito dessa arquitetura as nuanças apropriadas aos interesses brasileiros e de outros povos não incluídos na primeira órbita do poder.

A tendência da evolução do mundo não nos autoriza a admitir que estamos deixando de viver num mundo conflituoso, seria imprudente, portanto, aceitar que os conceitos de soberania e fronteiras, consolidados ao longo de séculos, entraram em ocaso. Assim, por mais que priorize a cooperação e a conciliação, o Brasil, país que não é grande potência mas tampouco é irrelevante, muito menos em sua região geopolítica, não pode abrir mão de alguma capacidade estratégica clássica própria, para sua defesa, cooperativa ou autônoma.

Precisa pensar, sem obsessão, a improvável embora não impossível hipótese de defesa tradicional, exigente de poder militar tecnologicamente moderno, em configuração que não induza suspeições e absurdos armamentismos regionais, mas útil para dissuadir e/ou abortar rapidamente quaisquer aventuras. Esse poder militar não conteria decisivamente ameaças militares poderosas, visando, por exemplo, à adoção de condutas entendidas como “virtuosas” no tema meio ambiente; novamente, hipótese improvável, mas não de todo impossível no longo prazo. Entretanto, por implicar custo acima de zero, ajudaria a conciliação.

Ademais, ele seria útil para a participação brasileira em operações internacionais em prol da estabilidade, ordem e direitos humanos – participação criteriosa, para que o Brasil não embarque em interveniências ambíguas, travestidas de éticas e humanitárias. No trato dessa hipótese convém ser pensada prioritariamente a região de interesse mais imediato para o Brasil: nas circunstâncias atuais e do futuro próximo previsível a agenda brasileira de segurança deve ser regional, admitindo participações simbólicas distantes, como demonstração de harmonia com as razões da ação.

A ênfase regional é coerente com a condição brasileira no contexto sul-americano, onde a presença ativa do Brasil, naturalmente importante, terá maior ou menor credibilidade e validade prática em função do que o país pode oferecer no campo da economia, mas também no da segurança, onde a omissão brasileira significa concordância com interveniências talvez inconvenientes; liderança idílica, sem custo, é irrealismo de inapetentes ou impotentes.

Quanto à segurança rotineira no território e mar costeiro, envolvendo ou não atores externos, o pensamento estratégico deve prever o controle de ações ilegais ou irregulares (guerrilha), em regiões abrasadas, sobretudo na Amazônia, provavelmente praticadas à revelia ou até contrariando o Estado de cujo território elas emanam (se for o caso).

Deve prever a contribuição militar na implementação da lei no espaço aéreo (que no Brasil é praticamente toda da alçada militar) e no mar costeiro e, finalmente, a garantia da ordem interna constitucional e legal, como instância maior de violência legítima em prol da tranquilidade e segurança a que o povo tem direito e são responsabilidades do Estado, sempre de conformidade com os rituais legais, aprimorados ou complementados, como necessário. Essa última atuação a ser em princípio evitada, mas não sumariamente descartada por implausível. Tudo isso requer adaptações (material, treinamento e distribuição territorial) no preparo para a defesa clássica, citado acima.

No planeamento do preparo é preciso reduzir a influência, com nuanças de mimetismo, de conceções e doutrinas estratégicas formuladas em função de problemas que têm pouco a ver com as atuais e verossimilmente previsíveis realidades político-estratégicas brasileiras e internacionais, mas que foram influentes na formação militar durante muitos decênios e não deixaram de ser completamente; no Brasil, inclusive devido à ausência de criatividade e experiência próprias. Por vezes estimuladas pelo ufanismo, essas conceções e doutrinas têm até mesmo induzido mistificações da realidade, para justificar o continuísmo conservador (ou mimético), sempre deletério para a objetividade da defesa nacional, mas particularmente prejudicial num quadro de apatia política e societária pelo tema, de pressão de necessidades prementes e de grave constrição orçamentária, determinante de criteriosas e convincentes prioridades.

Para reduzir a dependência logística e apoiar a autonomia estratégica, a nacionalização do material é meta desejável mas, embora ajudada pela ausência de ameaça exigente de preparo rápido mediante aquisição no exterior, ela enfrenta dificuldades: nossas Forças Armadas não sustentam sozinhas as indústrias e a exportação é cerceada por controle internacional ou concorrência de grandes potências produtoras. Sua viabilização depende, portanto, da complementaridade industrial militar e civil. De qualquer forma, é preciso procurar a autonomia ao menos no que tange à manutenção (condicionante da soberania de emprego), ao material de consumo que represente rentabilidade e, mesmo que sem economicidade, ao que convenha ao Brasil mas é negado pelas maiores potências industriais, (software operacional, missilística, propulsão naval nuclear ou outra com vantagens similares, guerra eletrônica, etc.).

Na implementação do preparo, mais do que as dimensões alentadas, são fundamentais hoje: a tecnologia, sem a qual o Brasil se desarma por obsolescência, a mobilidade estratégica e tática, a capacidade de pronta resposta, a integração das Forças e a profissionalização coerente com a complexidade tecnológica e a prontidão operativa; profissionalização que, por outro lado, sugere a revisão, ainda que paulatina, do serviço militar obrigatório, como vem acontecendo no mundo militar que conta. Todos esses quesitos não vêm tendo trânsito fácil no Brasil.

Precisamos avançar, superando a resistência fundamentada em ideias já superadas naquele mundo, como a que confunde poder com tamanho, parecendo ignorar que a tecnologia subverteu essa associação, a que preconiza vincular efetivos ao tamanho da população, independentemente dos problemas reais de defesa, e a que ainda vê no serviço militar um instrumento de integração social e de preparo para a vida, um ideário sadio, mas de prática concreta hoje duvidosa.

A integração merece um desenvolvimento. Ela é resistida pela autonomia das Forças que, ajudada pela apatia política e societária, tem permitido excessiva setorialização das conceções e prioridades de defesa. Autonomia que reluta em aceitar o já aceito onde as Forças Armadas são eficientes: a tecnologia e as circunstâncias político-geoestratégicas dos problemas hoje mais prováveis (intervenções, conflitos localizados, clássicos ou irregulares, terrorismo) estão esmaecendo a tradicional estanqueidade das guerras naval, terrestre e aérea. A relutância prejudica a eficiência militar como um todo e encarece o preparo militar, constrangido pela escassez de recursos. Se o Brasil não acompanhar a tendência em curso avançado nos países que já superaram ou estão superando esse problema (todos enfrentaram dificuldades), vai ser complicado melhorar substancialmente sua capacidade militar. Não é esse o único problema, mas é problema relevante.

A questão da constrição orçamentária merece um complemento. Sob a perspetiva da compatibilização entre o preparo militar e a realidade nacional os países podem ser assim classificados: muito ricos e com baixa carga de wellfare state, capazes de aplicar recursos imensamente vultosos no preparo militar; é o caso singular dos EEUU. Ricos mas com pesada carga de wellfare state, que podem aplicar recursos no preparo militar, mas em nível bem menor do que os EEUU; é o caso da Europa. Não ricos, mas também não muito pobres, sob elevada carga social, que são bastante contidos no preparo militar, só lhes sendo possível um grande empenho nesse preparo sob a pressão de ameaça grave, ou sob autoritarismo forte; são os casos respetivamente do Brasil (não rico nem dramaticamente pobre, pesada carga social e democracia) e da China (idem, ressalva a orientação totalitária no uso dos recursos nacionais).

Vejamos o caso brasileiro.

Do visto até agora podemos deduzir que, sujeito às restrições do seu nível socioeconômico e tecnológico, do seu dramático sufoco fiscal e do fato de que não se vislumbram ameaças suficientemente graves para justificar o detrimento de outras demandas importantes em benefício de preparo militar de ponta, o Brasil deve pautar sua estratégia de segurança/defesa e seu preparo militar pelo comedimento, despido de veleidades ufanistas e protegido de ímpetos corporativos.

Entretanto, para que o comedimento não se transforme em descaso de risco, é necessário “administrá-lo” com cuidados seletivos, com coragem e competência para estabelecer prioridades responsáveis. É preciso protegê-lo do vilipêndio político tão bem caracterizado na votação do orçamento, quando a constrição orçamentária do preparo da defesa merece menos atenção do que as emendas paroquiais inexpressivas para o país, mas influentes no mercado eleitoral.

A participação militar no orçamento caiu de cerca de 20% no início dos 1970, valor realmente alto em país sem ameaças críticas e com problemas de outras naturezas, para cerca de 5 a 6% no início dos 2000; em relação ao PIB, nosso orçamento militar está entre os menores do mundo. Talvez essa participação seja até razoável, à vista de outras demandas, mas a magreza é agravada pelo perfil da aplicação, com os encargos de pessoal chegando a cerca de 80% do total. A continuar essa situação que, aliás, deve piorar porque os encargos compulsórios crescem sem que esse crescimento seja compensado pelo do orçamento total, vai aumentar dramaticamente o ostracismo que vem caracterizando a defesa nacional há muitos anos; o preparo para ela deixará de ser coerente com o país, sua inserção internacional e até mesmo com seu status regional; na realidade, já está deixando.

A correção desse imbróglio, certamente demorada, precisa ser ao menos iniciada com presteza: no século XIX o Brasil praticou uma política externa e interna (coesão nacional e ordem interna) apoiada em capacidade militar improvisada, viável com a tecnologia da época; na II GM nossa capacidade militar foi incrementada ainda improvisadamente, com intenso apoio norte-americano, ao preço da conseqüente tutela estratégica. Hoje os altos custos e a complexidade tecnológica não permitem preparo militar improvisado, sob pressão de ameaça conjuntural.

São variáveis da correção, complicadas e controversas: os efetivos, proventos, previdência e apoios assistenciais, o reequipamento de tecnologia cara, a revisão organizacional e distribuição territorial, as unidades de necessidade discutível e, é claro, o reforço do orçamento, provavelmente homeopático no horizonte imaginável.

Para conduzi-la é conveniente aprimorar a orientação da política de defesa no que concerne às prioridades (reequipamento/sistemas de armas, esquemas organizacionais, distribuição territorial, etc.), a serem definidas de forma integrada; a tradição das prioridades setoriais autônomas resulta, em última análise, em nada ser perfeitamente atendido, tudo permanecendo no limbo das frustrações. Esse processo, político-estratégico, deve ser conduzido pelo Ministério da Defesa, vocacionado para a tarefa.

Trata-se de processo difícil, não só devido às perspetivas e pretensões das Forças, confrontadas com a constrição orçamentária, mas também porque ele não pode afrontar irreverentemente o sentimento nacional, é bem verdade que difuso, hoje mais intranquilo com o cotidiano da insegurança pública, individual, patrimonial e social, do que em razão de hipotéticas ameaças de maior vulto bélico.

É provável que esse sentimento entenda e apóie a preocupação com a Amazônia, com as ações ilícitas/irregulares que excedam a capacidade policial (no território, mar costeiro, espaço aéreo) e, com menor entusiasmo, com o preparo de um núcleo moderno de defesa clássica, útil no quadro de uma agenda regional de segurança. Mas não é de se esperar que ele entenda e apoie – com razão, se estiverem corretas as considerações balizadoras apresentadas neste artigo ¬um preparo militar supostamente adequado (seria possível, a que custo?) para a defesa de interesses brasileiros pelo mundo afora (ao estilo norte-americano…), para a projeção distante de poder militar em intervenção
internacional, ressalvada, é claro, a participação coadjutora simbólica, ou para inverosímeis guerras similares às dos séculos anteriores, que ainda influenciam a formação militar!

Neste artigo cabe apontar genericamente a necessidade de priorizar com coragem e competência responsável, mas o detalhamento, aqui inviável, precisa envolver experiências e conhecimentos diversos. Mais sujeito a controvérsias, complicado mesmo que se tratasse de priorizar apenas forças e sistemas de armas, o detalhamento é mais complicado ainda devido às interações envolvendo forças, sistemas de armas, organização e distribuição territorial e ao fato de que as características do preparo adequado não são comuns aos diferentes tipos de ameaça e teatro, o que requer priorizar até mesmo as preocupações efetivas e virtuais – um problema que demanda participação política. Defender tudo, de todos, é um desiderato inviável até para os EEUU, superpotência.

De qualquer forma, para abrir o tema aventuro uma opinião, obviamente sujeita à polêmica: o processo deveria desenfatizar as conceções de Exército-guarnição (já em curso) e de Marinha para campanhas oceânicas e projeção além mar e enfatizar: unidades leves dimensionalmente modestas, dotadas de boa tecnologia e mobilidade tática, um pequeno núcleo de choque (artilharia, blindados), unidades terrestres e anfíbias para operações especiais, capacidade de deslocamento estratégico com apoio logístico, o controle do mar em defesa do litoral e de interesses no mar costeiro e aviões de defesa aérea e de ataque, para problemas limitados em teatros restritos, incluindo-se no processo os sistemas de armas fundamentais.

Além, é claro, dos meios apropriados para a Amazônia e para implementar o direito no território, mar costeiro e espaço aéreo. Tudo conjugado com a revisão da distribuição territorial e das unidades cujas razões de ser merecem reavaliação.
O pensamento estratégico esboçado, sinalizador de preparo militar comedido, mas efetivo e responsável e não meramente figurativo, balizado por prioridades sensatas, protegidas de veleidades ufanistas ou corporativas, é coerente com o país e sua atual inserção internacional/regional.

Ele responde as perguntas feitas no início do artigo, sobre o papel militar no Brasil; responde, mas temporária, não definitivamente. Com o desenvolvimento e o encaminhamento de nossos problemas internos, daí decorrendo a correspondente gradativa descompressão orçamentária, haverá de acontecer a ampliação da dimensão estratégica adequada ao Brasil, com reflexos no preparo militar. Haverá de acontecer até porque o desenvolvimento econômico com satisfação social compulsa essa ampliação, em país com o potencial brasileiro, como compulsou nos EEUU a partir do fim dos 1800.

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